MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 06/07
SUPERACIÓN DE LAS ASIMETRÍAS EN EL MERCOSUR
VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y la Decisión Nº 34/06 del Consejo del Mercado Común.
CONSIDERANDO:
Que el Tratado de Asunción contempla diferencias puntules
de ritmo de Paraguay y de Uruguay para el avance en la conformación del Mercado
Común;
Que el Protocolo de Ouro Preto establece la necesidad
de una consideración especial para los países y regiones menos desarrolladas
del MERCOSUR;
Que el MERCOSUR está comprometido con la adopción de
mecanismos que permitan al Paraguay y al Uruguay superar las asimetrías estructurales
y de políticas públicas que limitan el aprovechamiento de las oportunidades generadas
por el proceso;
Que la Decisión CMC Nº 34/06 determinó el establecimiento de un Plan para la superación de las asimetrías que afectan al Paraguay y al
Uruguay;
Que la implementación del referido Plan debe
contemplar la consolidación y el fortalecimiento de la Unión Aduanera .
EL CONSEJO DEL MERCADO COMÚN
DECIDE:
Art.
1 - Constituir un Grupo de Trabajo Ad Hoc a nivel de Vice-Ministros para
conducir el proceso de implementación de la Decisión CMC Nº 34/06 y para examinar las propuestas específicas que sean presentadas en este
contexto.
Párrafo Único: Las propuestas ya presentadas por los
Estados Partes figuran en Anexo.
Art. 2 - Convocar al Grupo Ad Hoc para
realizar su primer encuentro en la primera semana de febrero.
Art. 3 - Determinar al Grupo Ad Hoc que
encamine el resultado de sus trabajos al Consejo del Mercado Común que se
reunirá extraordinariamente en abril de 2007.
Art. 4 - Esta Decisión no necesita ser incorporada al
ordenamento jurídico de los Estados Partes, por reglamentar aspectos de la
organización o del funcionamiento del MERCOSUR.
XXXII CMC – Rio de Janerio, 18/I/07
ANEXO I
SUPERAÇÃO DAS ASSIMETRIAS NO MERCOSUL
TENDO EM VISTA: O Tratado de Assunção, o Protocolo de Ouro
Preto e a Decisão Nº 34/06 do Conselho do Mercado Comum.
CONSIDERANDO:
Que o Tratado de Assunção contempla diferenças
pontuais de ritmo do Paraguai e do Uruguai para avanço na conformação do
Mercado Comum.
Que o Protocolo de Ouro Preto estabelece a
necessidade de uma consideração especial para os países e regiões menos
desenvolvidas do MERCOSUL
Que o MERCOSUL está comprometido em avançar no
tratamento das assimetrias nos níveis de desenvolvimento das economias da
região mediante a utilização de instrumentos comunitários para tornar mais
eficaz o aproveitamento das oportunidades geradas pelo processo de integração.
Que a Decisão CMC 34/06 determinou o estabelecimento
de um Plano para a superação das assimetrias que afetam o Paraguai e o Uruguai
Que a implementação do referido Plano visa à
consolidação e ao fortalecimento da União Aduaneira
O CONSELHO DO MERCADO COMUM
DECIDE
Art. 1º - Constituir Grupo de Trabalho Ad Hoc
no nível de Vice-Ministros para, no contexto da implementação da Decisão CMC
34/06, elaborar proposta de flexibilização do Índice de Conteúdo Regional para
exportações de bens originários do Paraguai e do Uruguai em cujo processo
produtivo haja salto tarifário.
Art. 2º - Os Estados Partes do MERCOSUL elaborarão
listas nacionais com as quotas de bens a serem beneficiados pelo tratamento
diferenciado de que trata o Artigo 1º.
Art. 3º - Determinar ao Grupo de Trabalho que
estabeleça critérios para o acompanhamento da implementação dos regimes a serem
definidos, bem como procedimentos para a atualização periódica das listas
nacionais positivas a serem acordadas.
Art. 4º - Convocar o Grupo Ad Hoc para
realizar seu primeiro encontro na primeira semana de fevereiro.
Art. 5º - Determinar ao Grupo Ad Hoc que encaminhe o
resultado de seus trabalhos ao Conselho do Mercado Comum que se reunirá em
encontro extraordinário a ser realizado em abril de 2007.
Art. 6º - A Decisão não necessita ser incorporada ao
ordenamento jurídico dos Estados Partes, por regulamentar aspectos da
organização ou do funcionamento do MERCOSUL.
ANEXO II
MERCOSUL/CMC/DEC. No /07
ELIMINAÇÃO DA DUPLA COBRANÇA
DA TEC
TENDO EM VISTA: O Tratado de Assunção, o Protocolo de
Ouro Preto e as Decisões No 54/04, 37/05 e 34/06 do Conselho
do Mercado Comum.
CONSIDERANDO:
Que a Decisão CMC 34/06 determinou o
estabelecimento de um Plano para a superação das assimetrias que afetam o
Paraguai e o Uruguai.
Que a implementação do referido Plano visa
à consolidação e ao fortalecimento da União Aduaneira.
Que os Estados Partes reiteram o objetivo fundamental, já enunciado na
Decisão CMC Nº 54/04, de estimular a incorporação de valor agregado aos
produtos originários da União Aduaneira e a promoção de novas atividades
produtivas.
Que esse objetivo assume especial
relevância como instrumento de redução das assimetrias existentes na região.
Que
resulta necessário, portanto, antecipar a entrada em vigor do mecanismo de
circulação facilitada previsto na mencionada Decisão.
O CONSELHO DO MERCADO COMUM
DECIDE:
Art. 1 – Autorizar os Estados Partes que estejam em condições de fazê-lo a, antecipando a
aplicação de dispositivos da Decisão CMC Nº 54/04,
considerar originários, para efeitos de cumprimento do Regime de Origem do
MERCOSUL, os produtos provenientes do Paraguai e do Uruguai cujos insumos ou
componentes importados de terceiros países tenham cumprido a política tarifária
comum conforme definida na citada Decisão.
Art. 2 – A circulação intrazona e o
processamento nos Estados Partes dos bens referidos no artigo precedente estará
sujeita, no que couber, aos procedimentos estabelecidos nos Capítulos II e III
da Decisão CMC Nº 37/05.
Art. 3 – Esta Decisão entrará em vigor, para cada Estado Parte,
trinta dias depois da data em que for comunicada à Secretaria do MERCOSUL a
conclusão dos procedimentos de incorporação a seu ordenamento jurídico interno
e terá vigência não além de 2008.
ANEXO III
MERCOSUR/LXIV GMC/DT Nº
16/06
DOCUMENTO DE PARAGUAY
(Versión preliminar)’
LAS ASIMETRÍAS EN EL
MERCOSUR DESDE
LA PERSPECTIVA DE PARAGUAY
El desafío de los Estados Partes del MERCOSUR, al
abordar este tema, es el paso del diseño de medidas puntuales a la
implementación efectiva de políticas comunitarias con un enfoque solidario e
integral para la superación progresiva de las asimetrías que impiden la
inserción competitiva de los países.
En ese sentido, Paraguay se halla afectado
por dos grandes desventajas de orden estructural, para cuyo tratamiento ha
reclamado históricamente la instauración de “políticas comunitarias,
agresivas y sostenidas” para la superación de las mismas y emerger de la
situación que lo constriñe. Estas son: i) su Mediterraneidad y ii) su condición
de país de menor desarrollo económico relativo.
I)
MEDITERRANEIDAD
La carencia de costas sobre el mar
constituye un factor grave e irreversible para un país, debido a que reduce en
forma importante sus posibilidades de crecimiento por la influencia que
ejerce sobre elementos cruciales como los costos de transporte, la facilidad o
dificultad en la difusión y aplicación de tecnologías, acceso a la salud y la
dotación de factores, entre otros, lo que a su vez reduce fuertemente las intenciones
de inversión en el territorio. En efecto el conjunto de 30 países
mediterráneos sólo recibieron el 0.34% de los flujos de inversión del mundo en
el año 2001.
El costo de transporte por vía terrestre
es uno de los más caros, mientras que el fluvial es el más asequible. Por
ejemplo, el transito de 1000 km. adicionales por mar agrega al costo USD 190,
mientras que 1000 km. adicionales por tierra agrega al costo USD 1380.
Los costos de transporte sugieren
que los agentes realizan la elección de las importaciones minimizando costos,
lo que lleva a concentrar las importaciones en las regiones más densamente
pobladas y con cercanía a los principales puertos. Éstos, al afectar
directamente al volumen de comercio, hacen que las regiones más alejadas de los
puertos y que no tengan costas marítimas utilicen la vía terrestre para acercar
los productos a sus centros de consumo. Según la CEPAL, Paraguay tiene un costo de transporte 42.4% superior respecto al costo de transporte
promedio de los países del MERCOSUR con litoral marítimo.
El volumen comercial de un país
mediterráneo representa apenas el 40% con respecto a cualquier país con costas,
lo que a su vez influye sobre variables claves como el acceso al conocimiento
técnico y tecnológico, afectando la instalación de inversiones. Todo esto
dificulta la creación de economías de escalas, lo cual hace que el país crezca
menos respecto a otro país similar con costas marítimas.
A modo adicional, cabe señalar que un país
sin costa marítima debe necesariamente transitar por los países vecinos
para transportar sus bienes y por lo tanto, utilizar una infraestructura sobre
el cual no tiene ningún control, lo cual añade una situación de aleatoriedad en
el transporte. En ese sentido, la incertidumbre en el transporte puede disuadir
a los clientes extranjeros de firmar contratos de exportación de largo plazo y
también desalentar a las firmas extranjeras de localizar establecimientos
productivos en el país.
Al cruzar el territorio del país vecino,
también aparece los costos en frontera, el costo representado por los pasos de
frontera para un país mediterráneo como Paraguay sería aproximadamente de 5
dólares por tonelada. Según cálculos propios, con fuente de la CEPAL, ésto representaría alrededor de USD 25.370.715 anuales. En el mismo sentido, en un
estudio patrocinado por la USAID (2006) se llega a calcular este costo en USD
38.404.015 anuales, monto muy significativo para un país como Paraguay.
II) País de Menor Desarrollo
Económico Relativo
El Tratado de Montevideo de 1980
consagra como principio básico para la integración, que es necesario asegurar
un tratamiento especial para los países de menor desarrollo económico relativo,
denotando así una clara diferenciación dentro de la clasificación de los países
signatarios del mencionado Tratado.
En el mismo sentido, en su Artículo
3, reconoce un “Tratamiento Diferencial”, sobre la base de las categorías de
países ya sea en los mecanismos de alcance regional, como en los mecanismos de
alcance parcial.
Igualmente, el Capítulo III referido
al “Sistema de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo”,
establece como base la NO reciprocidad y la COOPERACION Comunitaria.
La Resolución 6 del Consejo de
Ministros del 12 de agosto de 1980, establece la categorización de los países
firmantes del Tratado de Montevideo, bajo criterios que tienen en cuenta las
características económico-estructurales de los países. En dicha clasificación
son Países de menor desarrollo económico relativo: Bolivia, Ecuador y Paraguay.
En el ámbito del MERCOSUR, el
Protocolo de Ouro Preto reconoce la necesidad de una consideración especial
para los países y regiones menos desarrollados del MERCOSUR”.
En
los últimos 10 años, la economía paraguaya ha sufrido sucesivas crisis, debido
a factores endógenos y exógenos, que han generado una sustancial reducción de
su PIB en alrededor de 6%, lo cual lo ubica entre los países más pobres de la
región.
Desde 1980 y hasta la fecha, el ingreso per cápita de
Paraguay se mantuvo por debajo del registrado por sus socios del MERCOSUR,
conforme se refleja en el siguiente cuadro.
La estructura del PIB por sectores indica que
Paraguay detenta la participación porcentual más alta del sector agropecuario
con respecto a la medición correspondiente a Brasil, Argentina y Uruguay.
Esto indica que Paraguay se encuentra en un nivel de desarrollo económico menor
ya que una parte mayor de sus factores productivos está destinada a la
producción de bienes con menor valor agregado que los demás Estados Partes del
MERCOSUR.
|
Estructura del PIB por Actividad
Económica
|
|
|
|
Fuente:
* Instituto Nacional de Estadística (INDEC) de Argentina
** Instituto Brasileña de Geografía y Estadística IBGE
*** Banco Central de Uruguay y Paraguay
|
|
|
La estructura de las exportaciones
también denota un menor desarrollo relativo debido a que Paraguay es el que
tiene menor porcentaje de bienes exportados con valor agregado. En ese sentido,
el 80% de las exportaciones se concentra en pocos rubros con escaso valor
agregado: fibras de algodón, semilla de soja, aceites vegetales, harinas,
cereales, carne y madera. Gran parte de las exportaciones está concentrada en
el MERCOSUR.
Volatilidad del Crecimiento Económico en
los años 1990s
|
|
Crecimiento del PIB
|
Volatilidad del Crecimiento
(desviación standard)
|
|
|
1990-99
|
1990s
|
Largo Plazo (1960-99)
|
|
Argentina
|
|
5.5
|
5.4
|
|
Brasil
|
2.5
|
3.0
|
4.3
|
|
Paraguay
|
2.1
|
1.5
|
3.7
|
|
Uruguay
|
3.2
|
2.8
|
4.2
|
|
Chile
|
2.5
|
3.5
|
5.2
|
|
Bolivia
|
3.9
|
1.0
|
4.0
|
Latinoamérica
|
3.2
|
3.3
|
4.5
|
Fuente: CEPAL, Anuario
Estadístico; Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial. En Rob Vos, Currency
volatility and macroeconomic policy coordination in Mercosur (Tabla 1),
Instituto de Estudios Sociales – ISS. (Mayo 2001).
Por lo que antecede, una de las
principales Asimetrías del Paraguay es la de ser un “País de Menor Desarrollo
Económico Relativo”. Entre los Estados Partes del MERCOSUR, el Paraguay es el
único país que presenta esta condición, por lo que resulta imperativo que el
esfuerzo comunitario en superar las asimetrías apunte a este objetivo.
Pilares para la Eliminación de las Asimetrías en el MERCOSUR
La superación de las asimetrías implica la implementación de un conjunto
de acciones y estrategias sostenibles, todas ellas con un grado importante de
amplitud e interconexión; para cuyo efecto se plantean cuatro pilares de
acción:
1) Políticas Comunitarias de Fomento al Desarrollo,
2) Programas de Apoyo a la Competitividad,
3) Acceso a los mercados regionales y del resto del mundo e,
4) Institucionalidad
Lineamientos para cada uno de los Pilares
1. Políticas Comunitarias de Fomento al Desarrollo
El tratamiento de las asimetrías tiene un
elemento muy sensible a la hora de su aplicación, este es el caso del
financiamiento al Desarrollo. A ese efecto, de igual manera que el Objetivo del
Milenio de las Naciones Unidas, los socios mayores podrían aportar un
porcentaje de su PIB para financiar proyectos concretos que mejoren el
bienestar y de esa forma superar la condición asimétrica del Paraguay.
Los socios mayores poseen una vasta
experiencia en el fomento de las exportaciones y los instrumentos financieros y
no financieros de apoyo a las mismas. Sin embargo, un país de menor desarrollo
económico relativo y mediterráneo como el Paraguay necesita del apoyo económico
para financiar sus políticas nacionales que conduzcan a elevar su nivel de
productividad y competitividad mejorando su desempeño exportador.
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, sin
ser exhaustivo, se citan a continuación algunas acciones concretas en este
ámbito:
- Financiamiento para obras de infraestructura física
interna para la conexión con las grandes obras de infraestructura de la
región.
- Financiamiento de las exportaciones. Mejora sistémica y capitalización de
la AFD o creación de un Banco de Desarrollo Comunitario con especial
énfasis hacia los países sin litoral marítimo.
- Financiamiento para reconversión de
procesos productivos.
- Financiamiento para el mejoramiento del sistema nacional de
calidad y certificación.
- Financiamiento para el desarrollo de
servicios de transporte y de comercio, con énfasis en la neutralización de
los efectos de la mediterraneidad de Paraguay.
- Financiamiento para asistencia
sanitaria a productores rurales.
- Financiamiento para mejoramiento del
sistema educativo paraguayo.
2. Programas de Apoyo a la Competitividad
La limitación de un país de menor
desarrollo económico relativo y a la vez mediterráneo para aumentar su
productividad, su competitividad y mejorar su inserción internacional, esta
asociada con la exportación de materias primas, una débil integración de
cadenas productivas y debilidades estructurales, relacionadas con el factor
humano y las insuficiencias de capital.
En la necesidad de darle un mayor valor
agregado a sus materias primas, es reconocida la amplia experiencia de los
socios mayores quienes cuentan con instituciones tecnológicas que podrían
transferir y/o impulsar en el país la configuración de institutos tecnológicos
orientados a elevar la competitividad de los productores nacionales.
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, sin
ser exhaustivo, se citan a continuación algunas acciones concretas en este
ámbito:
1. Cooperación para el establecimiento de
institutos tecnológicos avanzados y dirigidos a los pequeños productores
rurales orientados a elevar la competitividad de los productores paraguayos.
2. Cooperación para el establecimiento de
centros de investigación orientados a generar nuevas y mejoras técnicas de
procesos productivos para los commodities tradicionales y no
tradicionales de exportación
3. Implementación de regímenes especiales
para países mediterráneos de fomento (intrazona) a las inversiones para
captación de capital e inserción de tecnología proveniente de la región;
4. Cooperación para la conformación de
consorcios de exportación y la alianza entre empresas exportadoras de Paraguay,
con especial énfasis en las MIPYMES.
5. Cooperación para el establecimiento de
institutos empresariales que tengan por objetivo mejorar la gestión empresarial
y aumentar la capacidad exportadora de las empresas, enfocado a las MIPYMES.
6. Cooperación para el establecimiento de
mecanismos de transferencia de tecnología, asistencia técnica, en especial los
del campo de la salud y de la agroindustria.
3. Acceso a los mercados regionales y del
resto del mundo
Los países mediterráneos y de menor
desarrollo económico relativo se encuentran ante obstáculos para el normal
flujo de sus exportaciones, debido a esto enfrentan excesivas demoras, falta de
reconocimiento mutuo para la certificación técnica, sanitaria y fitosanitaria
de sus productos, lo que dificulta el real acceso a los mercados.
Por lo tanto, es necesario acordar,
diseñar e implementar acciones relativas a minimizar las demoras, gastos
informales, servicios innecesarios, y medidas correctivas en los pasos de
frontera que se originan a raíz de lo citado precedentemente.
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, sin
ser exhaustivo, se citan a continuación algunas acciones concretas en este
ámbito:
- Profundización de los sistemas de
solución de diferencias en los marcos de los procesos de integración.
- Suscripción de acuerdos que, además
de incorporar como base la preferencia arancelaria, definan mecanismos de
trabajo en materias no arancelarias, que basados en programas de cooperación,
permitan un acceso efectivo de los productos del Paraguay a sus mercados
de destino.
- Suscripción de acuerdos de
información, consulta y cooperación técnica relativos a normas de
importación, previamente identificadas por los países.
- Establecimiento de un sistema de
compensación de los costos asociados a “desvíos de comercio” en los países
mediterráneos.
- Medidas de acceso al mercado
(despacho simplificado de importación, VUE, etc.), y de acceso facilitado
para determinados rubros.
- Cooperación para el mejoramiento del
sistema nacional de calidad y certificación del Paraguay;
- En el ámbito de la OMC se está negociando un capítulo sobre Facilitación del Comercio, al respecto es interés
del Paraguay que elementos de esa negociación tengan ya una aplicación a nivel
MERCOSUR. Los elementos que se discuten y que requieren una adecuación
para su eventual aplicación regional, abarcan:
·
Libertad de tránsito y
rutas más convenientes para el tránsito internacional,
·
Trato nacional,
·
Trato de la nación más
favorecida,
·
Trato posterior al
tránsito,
·
Derechos y cargas,
·
Publicación,
·
Publicación previa,
·
Examen periódico,
·
Transparencia,
·
Transparencia del
plazo para el levante del tráfico en tránsito,
·
Facilidades especiales
para el tránsito en los cruces fronterizos,
·
Adaptar las
formalidades a las particularidades de las mercancías en tránsito,
·
Trato
simplificado/gestión de riesgo,
·
Inspección física
limitada de las mercancías,
·
Documentación y
procedimientos aduaneros comunes,
·
Uso de normas
internacionales,
·
Cooperación y
coordinación,
4. Diseño Institucional
Una estrategia de desarrollo como la
planteado en las tres áreas anteriores debería implementarse con base a los
principios más profundos de un Mercado Común. En ese sentido, para encarar el
tema de las asimetrías de una forma integral, con el objetivo de superarlas, la
institución que se configure debe estar orientada a consolidar el proceso
comunitario.
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, sin
ser exhaustivo, se citan a continuación algunas acciones concretas a
desarrollar en este ámbito:
1.
Redefinición de los
instrumentos de Políticas de Defensa Comercial
2.
Renegociación de la
estructura del AEC.
3.
Consolidación de la Unión Aduanera,
4.
Creación, en un
estadio superior de un Organismo Supranacional dentro del MERCOSUR que se
encargue de la política comunitaria de desarrollo.
5.
Monitoreo y
perfeccionamiento de las medidas de protección ante las distorsiones provocadas
por las economías mayores del MERCOSUR, como ser:
·
METI-precios de
referencia-incentivos fiscales a la industria nacional
·
Defensa comercial
(salvaguardia intrazona): basados en el Mecanismo de Adaptación Competitiva
(MAC), desarrollar un mecanismo adaptado a las necesidades del Paraguay.
·
Establecimiento de un
mecanismo de compensación para el desvío de comercio e inversiones.
6.
Fortalecimiento de las
instituciones y políticas de promoción comercial y de captación de inversiones
de los países mediterráneos.
ANEXO IV
MERCOSUR/LXV
GMC/DI N° 16/06
URUGUAY Y EL MERCOSUR
Reunión de Coordinadores Nacionales GMC
Brasilia, 24 de octubre de 2006
I.
Introducción
El presente documento da cumplimiento a lo previsto
en el punto 13.3 del Acta de la XXX Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común en cuanto a que “los países con economías de menor tamaño relativo presenten,
en un plazo de sesenta días, sus necesidades y propuestas para superar las
asimetrías y facilitar el acceso a mercados”. Se trata de una primera
aproximación al tema que podrá ser profundizada y ampliada en un futuro
cercano.
El MERCOSUR atraviesa por una situación de notorias
dificultades, tal como ha sido reconocido desde las instancias más diversas del
bloque regional: Jefes de Estado, órganos decisorios (CMC y GMC), Ministros, y
altos portavoces de nuestros gobiernos. La coyuntura intra-bloque y el panorama
de las negociaciones comerciales internacionales, tanto a nivel multilateral
como bilateral, ameritan un balance y una revisión, después de 15 años de
iniciado el proceso de integración. Esta revisión deberá centrarse en la
adecuación de los objetivos, de manera que sean realizables por medio de
instrumentos eficaces y que respondan a las necesidades e intereses de todos
los socios.
En este sentido, este documento introduce un enfoque
altamente crítico, que tiene como centro algunos de los componentes clave de la
agenda incumplida del proceso de integración. Tales componentes son los que, en
un marco de fuertes asimetrías, fundamentalmente, de tamaño económico, han
determinado una distribución adversa de costos y beneficios desde el punto de
vista de la economía uruguaya.
Lo anterior no implica de ningún modo desconocer los
logros y la significación de la construcción comunitaria a lo largo de los
últimos 15 años. Por el contrario, se trata de generar las condiciones que
permitan un compromiso sólido y estable con dicha construcción, por parte de
todos los países miembros. Asimismo, si bien el documento suele referir con
frecuencia a las asimetrías de los socios menores del MERCOSUR, el análisis es
incompleto, en la medida que Paraguay presenta otras fuentes de asimetrías
fundamentales, además de la compartida con Uruguay (el reducido tamaño del
mercado doméstico respectivo).
El
documento se organiza en esta introducción y tres secciones más. La segunda
sección define el rol del MERCOSUR en el marco de la estrategia de desarrollo
de Uruguay. La tercera sección evalúa la situación actual del MERCOSUR desde
una perspectiva uruguaya. Por último, la cuarta sección presenta las
“necesidades y las propuestas”.
II.
El
MERCOSUR en la estrategia de desarrollo de Uruguay
El
“Compromiso Nacional” presentado por el Poder Ejecutivo el 19 de mayo de 2005
estableció las prioridades del Gobierno Nacional en materia de inserción
económica internacional, y su correlato en términos de los objetivos básicos de
la negociación comercial en general, y la del ámbito del MERCOSUR en particular
(“Política de inserción internacional”, sección III.9; el subrayado es
nuestro):
“La estrategia de crecimiento sostenido con
equidad requiere la generación de condiciones para la expansión de la
inversión productiva. En el caso de una economía pequeña, el logro de una
escala adecuada que posibilite una producción eficiente depende de la inserción
exportadora y, por lo tanto, del acceso a los mercados externos. El
crecimiento de la economía uruguaya requiere un fuerte dinamismo exportador.
El objetivo prioritario de la negociación externa
consiste en el logro de condiciones estables y predecibles de acceso a mercados
en todos los ámbitos - regionales, bilaterales y multilaterales.
La negociación externa es una sola y los distintos
procesos de negociación en curso..…..son complementarios y no excluyentes. La
estrategia externa debe buscar la inserción competitiva en las economías de
la región y el mundo simultáneamente, promoviendo la colocación de
productos con ventajas comparativas estáticas, así como productos de mayor
contenido tecnológico que exploten nuestras ventajas comparativas dinámicas.
La profundización del MERCOSUR permitirá el
mantenimiento de la identidad del bloque y de un status preferencial para los
flujos recíprocos. El establecimiento de zonas de libre comercio ampliadas
complementará el proceso de integración y de cooperación regional.
La consolidación del MERCOSUR otorga consistencia a
la negociación conjunta con terceros. Por otro lado, la concreción de acuerdos
preferenciales con otros bloques o países reducirá los costos de desvío de
comercio implícitos en la profundización del MERCOSUR, específicamente los
derivados de la plena vigencia de la política comercial común. En definitiva, la
profundización del MERCOSUR debe promover el acceso a los mercados regionales y
también a los extra-regionales vía los procesos de negociación conjunta. “
Así, uno de los objetivos básicos de Uruguay en la
negociación comercial internacional consiste en el logro de condiciones
mejores, estables y predecibles de acceso a mercados.
Desde principios de 2005, la nueva Administración, en
línea con el objetivo mencionado, definió como prioridad la profundización del
proceso de integración regional; en palabras de nuestro Presidente: “más y
mejor MERCOSUR”. El MERCOSUR fue percibido como el instrumento apropiado
para promover el acceso tanto a los mercados regionales como a los
extra-regionales, imprescindible para la expansión de la inversión y el empleo.
Uruguay siempre ha entendido al MERCOSUR como un proceso de regionalismo
abierto, y la construcción de la unión aduanera tiene dos componentes, uno
interno y otro externo, en los que deben registrarse avances simultáneos.
Sin embargo, la realidad ha mostrado negociaciones
con contenidos poco significativos, en las que se privilegia la proyección de
una imagen de dinamismo, pero que de hecho trasmiten cada vez mayor
incertidumbre y no brindan perspectivas razonables de avanzar tanto en la
construcción de un mercado integrado como en la apertura con otros bloques y
países.
El MERCOSUR es obviamente un proyecto político, que
tiene entre sus componentes principales un acuerdo comercial que debe ser
perfeccionado, avanzando concomitante y consistentemente en los demás niveles
de la integración regional. Esto de ningún modo significa priorizar lo
económico sobre lo político, en el entendido que lo primero no es más que una
parte integrante de lo segundo.
El MERCOSUR es un componente esencial en la
estrategia de crecimiento de largo plazo de Uruguay, por lo tanto, el costo del
estancamiento y/o una reversión parcial del proceso es extremadamente elevado,
en tanto afecta elementos medulares de nuestra estrategia de desarrollo. A
juzgar por una larga lista de acciones y comportamientos en los últimos años,
esta no parece ser la situación de los socios mayores, lo que configura una
marcada asimetría con economías de pequeño mercado doméstico y escasa
integración vertical que se enfrentan a las características que el proceso de
integración viene asumiendo. En este sentido, entendemos que continuar con la
dinámica actual de este proceso, con un liderazgo que deja muy poco espacio
para las inquietudes y necesidades de las economías de menor tamaño, implica
que estas últimas paguemos altos costos en términos de potencialidades de
crecimiento actual y futuro, de las que dependen directamente las posibilidades
de generación de empleo y reducción de la pobreza.
Así,
requerimos de un MERCOSUR que sea funcional a la estrategia de desarrollo de
todos sus integrantes. Por el contrario, un proceso de integración que se
vuelve un instrumento al servicio de la estrategia de desarrollo de algunos
socios, en el que las posiciones se van asumiendo en función de los poderes
relativos y las correlaciones de fuerzas que se van expresando, no parece el
escenario adecuado para desenvolver nuestra estrategia. Si crecientemente
nuestras sociedades perciben que estamos viviendo una situación de este tipo,
sus reclamos pueden continuar acumulándose hasta el punto de volver
insostenible la voluntad política de reafirmar el compromiso con la
profundización de la integración regional.
III.
La
situación actual del MERCOSUR desde la perspectiva uruguaya
Aspectos
institucionales: incumplimientos e incertidumbre
El MERCOSUR se caracteriza por una elevada
incertidumbre tanto a nivel general como en diversos aspectos más concretos o
específicos. A nivel general porque no está clara la dirección global del
proceso en el futuro inmediato, y mucho menos los plazos en que prevé alcanzar
aquellos objetivos estratégicos, tempranamente anunciados, y tan frecuentemente
ratificados como escasamente cumplidos. En un nivel más específico, en los
últimos años se ha observado una tendencia a la reversión en los avances
comerciales previamente concretados, que ha generado incertidumbre respecto de
las condiciones de acceso a los mercados regionales en diversos productos y
sectores.
El incumplimiento, por parte de todos los países
miembros, de varias de las normas acordadas, ha sido más frecuente en los
últimos años. Los Estados no se han constituido en verdaderos líderes de la
integración regional, en particular, aquellos que por tamaño deberían ejercer
su liderazgo natural.
Lo anterior se ha visto recientemente agravado por el
incumplimiento de laudos arbitrales, que resulta también en el incumplimiento
del propio Protocolo de Olivos, erosionando gravemente la seguridad jurídica y
contribuyendo al descreimiento generalizado en el proceso de integración.
Claramente, no es posible comprometerse, y tener certidumbre, en un proceso de
integración en el que no se cumple con su normativa, aun cuando la violación a
la misma ha sido confirmada por tribunales arbitrales, cuyos dictámenes los
socios se han comprometido a cumplir.
Debemos
insistir sobre este punto porque nos parece especialmente grave. Si al
incumplimiento de la normativa MERCOSUR le adicionamos que los mecanismos de
arbitraje y solución de controversias no son respetados, los mismos pierden
validez, su propia existencia pierde justificación, y la frágil
institucionalidad del MERCOSUR
se debilita
todavía más, al límite de su desmoronamiento.
El progresivo y cada vez más generalizado estado de
incumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados Parte afecta muy
negativamente el clima de inversiones, en particular, en una economía pequeña
con lazos muy estrechos con la región. Precisamente, para un país como el
nuestro, la solidez institucional y la efectividad de las reglas acordadas son
una condición necesaria para
la expansión de la inversión y el crecimiento.
Acceso a
los mercados regionales
En términos generales, Uruguay ha aceptado los
efectos comerciales adversos implícitos en la integración regional. Parte de la
des-industrialización de la década del noventa correspondió a casos de creación
de comercio intra-MERCOSUR en los que los productores nacionales eran los menos
eficientes. Son ejemplos de lo anterior: a) desplazamiento de producción de
textiles y vestimenta de algodón a favor de productores brasileños, que
determinó la pérdida de miles de puestos de trabajo en la industria
manufacturera; y b) la relocalización de filiales de empresas transnacionales
que pasaron a proveer el mercado uruguayo desde los socios, particularmente
desde Argentina, como en el caso, entre otros, de la industria farmacéutica.
Esto es, nuestro país ha pagado los costos pero se ha visto perjudicado en
sectores donde sus productores son los relativamente más eficientes del bloque,
dado que los socios no necesariamente han aceptado el ajuste. A su vez, las
exportaciones hacia el MERCOSUR han permitido sobrevivir a una serie de ramas
industriales, cuya expansión de largo plazo depende de inversiones que se
encuentran limitadas por el contexto de incertidumbre.
Las restricciones no arancelarias al comercio
intra-zona siguen siendo muy significativas en varios sectores, algunos de
ellos particularmente relevantes en las exportaciones uruguayas. Los flujos
desde Uruguay han enfrentado y enfrentan: procesos anti-dumping no
necesariamente bien fundados; detenciones de camiones en frontera sin
justificación alguna; normativas estaduales y provinciales que discriminan en
contra de productos extranjeros; impuestos a las exportaciones que por
definición operan como una barrera a las importaciones; políticas de incentivos
que afectan negativamente la competitividad de los productores nacionales en su
propio mercado, en el mercado del socio que aplica tales políticas y en
terceros mercados; normas bancocentralistas en materia de financiación de
importaciones que restringen estas últimas; normas técnicas con el solo
fundamento de restringir las importaciones, etc.
Los trabajos orientados a la eliminación de las
barreras no arancelarias fueron abandonados hace varios años, como consecuencia
de la crisis regional, al tiempo que esta última estimuló el establecimiento de
nuevas barreras, incumpliéndose objetivos fundacionales (Tratado de Asunción) y
posteriores ratificaciones (Relanzamiento del MERCOSUR).
Los efectos de la imposición de barreras no
arancelarias son una clara expresión de las asimetrías de tamaño económico. Las
economías pequeñas suelen constituir mercados relativamente marginales para los
productores de los socios mayores, sin embargo, las restricciones impuestas por
estos últimos pueden tener efectos altamente negativos sobre la economía
uruguaya, llegando al extremo, tal como ha efectivamente ocurrido, del abandono
de actividades productivas con la consiguiente reducción de la plantilla de
trabajadores.
Asimismo, la significativa y creciente
discrecionalidad con que se han manejado las barreras no arancelarias en el
MERCOSUR en los últimos años, no ha hecho más que acrecentar la incertidumbre
en materia de acceso, inhibiendo por esa vía la localización de inversiones. De
hecho, si bien la inserción regional ha permitido que una serie de ramas
industriales mantengan cierto nivel de actividad aumentando sus exportaciones
hacia los socios regionales, esta reconversión fue solamente parcial, sin llegar
a implicar trayectorias estables de inversión y crecimiento. En rigor, han sido
muy escasas las inversiones industriales orientadas fundamentalmente a la
exportación regional, siendo este destino un complemento del pequeño mercado
interno.
En efecto, la no constitución del mercado ampliado en
el MERCOSUR, debido a la persistencia de restricciones no arancelarias y la
ausencia de progresos efectivos en otras áreas (políticas públicas,
coordinación macroeconómica, integración productiva, defensa de la competencia),
ha impedido el desarrollo en Uruguay de aquella producción manufacturera en que
la escala es determinante de la eficiencia. Esta es una de las condiciones
básicas para el crecimiento, en este caso, por la vía de la realización de
inversiones que resulten en la diversificación de las exportaciones, agregando
valor en ramas con mayor incorporación de conocimiento y tecnología, capaces de
modificar nuestra extremadamente baja tasa de crecimiento de largo plazo.
En
definitiva, el MERCOSUR no logra satisfacer uno de sus principales resultados
esperados: el de constituirse en espacio de realización de economías de escala,
de aglomeración y de aprendizaje, factores imprescindibles para el desarrollo
industrial, inhibidos por el tamaño actual del mercado.
Acceso a los mercados extra-regionales
Dadas las condiciones descritas en el punto anterior,
no puede sorprender que la estructura por producto de las exportaciones
uruguayas esté claramente dominada por sus ventajas comparativas basadas en la
dotación de recursos naturales.
Uruguay dispone también de amplio margen para crecer
sobre la base de agregar valor en las cadenas agroindustriales en las que es
internacionalmente competitivo. Esta incorporación de valor depende
críticamente del acceso a aquellos mercados que adquieren este tipo de
productos, que por estar en muchos casos altamente protegidos, requieren de
acuerdos comerciales para poder ser colocados en volúmenes significativos. En
este sentido, los acuerdos comerciales amplios con terceros, en particular, con
países de importantes mercados y elevado ingreso por habitante, constituyen
también un elemento central para la implementación de la estrategia de
crecimiento de Uruguay.
La negociación conjunta debería mejorar el poder de
negociación, en particular, para los socios menores del bloque. Sin embargo,
este es uno de los beneficios buscados que no se ha materializado en el
MERCOSUR, que, en este sentido, parece haber privilegiado los intereses
defensivos por sobre los ofensivos. Si bien es cierto que Uruguay por sí solo
es poco atractivo como socio comercial, no es menos cierto que, sin
perspectivas significativas de avance de la negociación conjunta, ese es un
camino al que Uruguay no debería renunciar, desde el punto de vista de su
estrategia de desarrollo.
Luego de más de una década no se han obtenido resultados
satisfactorios en las negociaciones del MERCOSUR con otros bloques o países y
no hay expectativas ciertas que puedan obtenerse en el corto y mediano plazo.
Por el contrario, se ha evolucionado hacia una agenda de negociación
prácticamente infinita, donde los acuerdos efectivamente concretados carecen de
impacto potencial sobre la tasa de crecimiento de nuestra economía. La agenda
planteada muestra un fuerte desequilibrio en el que predominan los procesos de
interés básicamente político frente a aquellos con algún potencial impacto
comercial y/o económico significativo.
En el caso particular de la negociación con la Unión Europea, si bien ha sido retomada a fines de 2005 con la intención declarada de mejorar
las ofertas respectivas, hasta el momento no se ha dado contenido a estas
intenciones. Es de esperar, dadas las posiciones sostenidas por la contraparte
europea y desde el propio MERCOSUR, que el pasaje a una negociación más específica
tienda a estancar nuevamente el proceso.
Quizás sea el momento de explicitar la existencia de
puntos críticos discrepantes entre las estrategias en materia de inserción
externa de los socios del MERCOSUR (todas ellas legítimas), de modo de
identificar hasta qué punto es posible la obtención de resultados
satisfactorios para todos en la configuración actual y deseable de estos
procesos.
En definitiva, Uruguay carece de un mercado doméstico
a partir del cual sostener mínimamente un proceso de crecimiento, lo cual
sumado a las dificultades de acceso a los mercados regionales y
extra-regionales, lo colocan en una posición muy desventajosa para la atracción
de inversiones. Claramente, la construcción del mercado ampliado (que permita
el desarrollo de industrias con economías de escala y de aprendizaje) y los
acuerdos comerciales con terceros (que permitan desarrollar y colocar productos
de las cadenas agroindustriales tradicionales) son componentes básicos y
complementarios de la estrategia de crecimiento.
La bilateralidad
Argentina-Brasil
Existen
aspectos comerciales claves del proceso de integración que están siendo
administrados crecientemente de forma bilateral, en tanto los ámbitos
mercosurianos carecen cada vez más de contenidos económicos.
Un
punto culminante de este proceso de bilateralización ha sido la aprobación de la Medida de Ajuste Competitivo (MAC). No es correcto afirmar que esta medida no pueda tener un
impacto negativo sobre los demás socios. El propio texto de la norma establece
que el país que la aplica debe garantizar que la misma no resulte simplemente
en una sustitución de comercio, estimulando así la introducción de barreras a
las importaciones provenientes de otros países. De este modo, en las
condiciones actuales de inseguridad jurídica, la sola disponibilidad del
instrumento contribuye a aumentar la incertidumbre en el acceso a los mercados
regionales desde las economías menores, favoreciendo nuevamente la localización
de inversiones en los socios mayores.
Los Fondos de Convergencia Estructural
Los Fondos de Convergencia Estructural constituyen
uno de los logros de mayor relevancia en la construcción de la integración
regional. Esa relevancia deriva fundamentalmente de lo que suponen como
experiencia comunitaria y de la visibilidad que otorgan al proceso de
integración, acercándolo a la sociedad a partir de resultados concretos.
Establecer una institucionalidad sólida, estable y eficiente para el FOCEM
servirá de antecedente para otras experiencias que requieran de una gestión conjunta.
Sin embargo, más allá de proporcionar soluciones a
algunos problemas específicos significativos, el FOCEM difícilmente pueda
contribuir de modo relevante a la reducción de los efectos de las asimetrías.
El avance en la resolución de estos aspectos no está disponible, en el caso del
MERCOSUR, por la vía de una transferencia directa de recursos entre países
miembros. En efecto, no cabe esperar, ni sería tampoco legítimo, que existan
grandes transferencias de recursos entre nuestros países, cuando todos ellos
están afectados por importantes niveles de pobreza.
A este respecto, los montos que razonablemente se
pueden manejar, podrían incluso ser insuficientes para compensar las
transferencias indirectas que los socios menores realizan a los socios mayores
por otras vías. Por ejemplo, las transferencias de ingreso desde los
consumidores de los socios pequeños hacia los productores de los socios
mayores, resultantes de la aplicación de un AEC a los bienes de consumo
superior al justificado por los intereses de la producción nacional.
IV.
Las
propuestas de Uruguay
Uruguay
no ha podido, hasta el momento, superar a través del MERCOSUR una de las
restricciones fundamentales a la implementación de un proceso de crecimiento
sostenible, que viene dada por el tamaño de su mercado doméstico. En este
sentido, los intereses básicos de Uruguay en el desarrollo futuro del MERCOSUR
no pueden ser otros que los de avanzar efectivamente en la agenda incumplida en
cuanto a la constitución de un verdadero mercado ampliado y la apertura de
otros mercados, en particular, los que son destinos potenciales de los
productos de mayor valor agregado de nuestras cadenas agroindustriales.
En este proceso de avance es esencial respetar los
vínculos entre sus distintos componentes, que exigen de progresos simultáneos
en varias áreas de modo de ir logrando un balance adecuado de costos y
beneficios. Esto es, para que una economía como la uruguaya pueda beneficiarse
efectivamente de la construcción de una unión aduanera no es suficiente con la
política comercial común, sino que esta debe ser acompañada por disciplinas
efectivas en materia de políticas públicas, restricciones no arancelarias al
comercio intra-zona, coordinación macroeconómica y defensa de la competencia.
Estas cuestiones son necesarias para que en el marco de un mercado integrado se
reduzcan las asimetrías en materia de localización de inversiones, y de
posibilidades de desarrollo de actividades manufactureras con economías de
escala, que favorecen en la actualidad a los socios mayores. Por su parte, los
acuerdos con terceros no son sólo esenciales para abrir otros mercados, sino
también para reducir los costos que tiene la adopción de una política comercial
común para una economía que depende de insumos y de bienes de capital y alta
tecnología importados, y que produce una variedad relativamente reducida de
productos.
De hecho, las aspiraciones de Uruguay no suponen, en
general, otra cosa que cumplir con lo acordado, en algunos casos en varias
ocasiones, a lo largo de los últimos quince años. A continuación, se introducen
las áreas fundamentales de interés de Uruguay. En el caso de los objetivos
incumplidos, la primera aspiración pasa por dotar de un contenido claro a cada
uno de esos objetivos, a efectos de definir si existe verdadera disposición a
avanzar y en qué plazos. De no existir tal disposición en plazos razonables se
requerirá de una reformulación de objetivos que permita tener relativa certeza
sobre el escenario regional futuro, de modo de poder diseñar una estrategia
nacional de desarrollo consistente con esa realidad regional.
IV.1 La
construcción interna
Aspectos institucionales
El MERCOSUR tiene un claro déficit institucional. En
efecto, en la evolución de sus instituciones, el MERCOSUR no ha podido salir de
la etapa en que sus órganos de decisión y de apoyo administrativo tienen
carácter principalmente intergubernamental. Esto determina que no existan
instituciones que representen el interés comunitario y que planteen dar impulso
al proceso de integración en su totalidad. Las únicas excepciones a esta
realidad son los avances implícitos en la aprobación del Protocolo de Olivos,
que crea un primer eslabón hacia un Tribunal de Justicia Permanente, y en el
Parlamento del MERCOSUR, que se encuentra en etapa de aprobación por los
Estados Partes.
Con la creación del Sector de Asesoría Técnica (SAT)
de la Secretaría del MERCOSUR, se intentó dotarla de una sólida base teórica
con independencia técnica para sus trabajos. Lamentablemente, en la práctica no
se han obtenido los resultados esperados, en parte por deficiencias en el
modelo adoptado, y en parte por las actitudes de los Estados Partes, contrarios
a cualquier esbozo de independencia de la Secretaría.
No obstante estos esfuerzos, es claro que el déficit
institucional persiste. Dado los problemas en el progreso del propio proceso de
integración, puede no ser el momento para avanzar en un modelo de instituciones
comunitarias, pero sí de dotar a las instituciones de nuevas capacidades e
independencia para conducir el proceso de integración.
En tal sentido, se deberán identificar áreas de
trabajo prioritarias, en las cuales acordar las reformas imprescindibles, no
sólo para que las instituciones impulsen el proceso de integración sino también
para evitar que la falta de tal institucionalidad sea una rémora o traba del
propio proceso. Estas áreas de acción serían:
i)
Fortalecer la Secretaría dotándola de unidad de acción y capacidad técnica y de propuesta para influir en
el proceso de integración. En este contexto se debería dotar de mayor capacidad
de dirección y acción al Director de la Secretaría, y fortalecer los cuerpos técnicos y de asesoramiento, incluyendo un SAT reformado y adaptado a los objetivos antes
citados.
ii)
Simplificar la
estructura de órganos subsidiarios de forma de concentrar las funciones en un
número limitado de órganos definidos por áreas temáticas.
iii)
Fortalecer el
funcionamiento del Consejo Mercado Común, del Grupo Mercado Común y de la Comisión de Comercio, en sus respectivas esferas de competencia, a través de un mayor control
de los órganos subsidiarios respectivos y el examen de la posibilidad de la
aplicación directa de normas de categoría inferior (normas derivadas). En
particular, revigorizar los métodos de trabajo del Grupo Mercado Común para
fortalecer su rol de órgano ejecutivo por excelencia y ampliar las competencias
de la Comisión de Comercio en materias que hoy no abarca.
iv)
Fortalecer la
capacidad de acción del MERCOSUR mediante el establecimiento de un presupuesto
único que cubra los gastos de todos los órganos comunes.
v)
Perfeccionar el
Protocolo de Olivos, no sólo para ajustarlo por el ingreso de Venezuela, sino
también para dotarlo de mayor apoyo técnico, mediante el establecimiento de su
Secretaría técnica, la reafirmación del status permanente de los jueces y un
mecanismo para asegurar el cumplimiento de los laudos.
vi)
Adicionalmente, deberá
buscarse la eliminación progresiva de las bilateralidades jurídicas amparadas
en el marco de ALADI, de forma de fortalecer el proceso de integración del
bloque en su conjunto.
Estos perfeccionamientos podrían plasmarse mediante
decisiones del Consejo Mercado Común, cuando ello sea posible sin modificar el
Protocolo de Ouro Preto, o por medio de una modificación limitada del POP y
Olivos, dado que este último instrumento debe de todas formas ser ajustado en
virtud de la adhesión de la Republica Bolivariana de Venezuela.
Restricciones
no arancelarias
El Tratado de Asunción estableció que la
liberalización comercial debía comprender también la eliminación de las
restricciones no arancelarias a la circulación de mercancías y de cualquier
otra medida de carácter equivalente. Los trabajos en este sentido se
desarrollaron, inicialmente, en el SGT de Asuntos Comerciales, y desde 1995, en
el Comité Técnico de Restricciones y Medidas no Arancelarias (CT Nº 8). La
crisis regional determinó el abandono de los trabajos así como la imposición de
nuevas barreras en el intercambio intra-zona, junto con una mayor
discrecionalidad en el manejo de las mismas.
Los compromisos contenidos en el Relanzamiento del
MERCOSUR, en cuanto a eliminar restricciones y no adoptar nuevas medidas
restrictivas, resultaron prácticamente inocuos.
En consecuencia, es necesario retomar los trabajos
orientados a la eliminación de las barreras no arancelarias, debiendo evaluarse
una modificación en la metodología, que permita empezar a obtener resultados en
plazos relativamente cortos. Una alternativa consiste en concentrar esfuerzos a
partir de la identificación por parte de cada país miembro de una lista breve
de las principales barreras que enfrentan sus exportaciones en cada uno de sus
socios regionales. El proceso que se defina para la eliminación de tales
barreras deberá respetar las sensibilidades de los mercados más pequeños debido
a las diferencias de escala.
Lo anterior debe necesariamente acompañarse del
cumplimiento del compromiso de no imposición de nuevas restricciones, de modo
de ir reduciendo progresivamente la incertidumbre en cuanto al acceso a los
mercados de la región. La normativa a este respecto ya ha sido aprobada, por lo
que su efectividad depende fundamentalmente de la decisión política de los
Estados de llevar adelante la integración, evitando satisfacer, por la vía de
la imposición de restricciones no arancelarias, eventuales reclamos
proteccionistas de los sectores privados respectivos. Se trata entonces de
elaborar y respetar un “código de conducta”, teniendo en cuenta que la
alternativa de permitir la aplicación de retaliaciones en respuesta a barreras
en otros mercados, no constituye un remedio efectivo cuando la restricción la
enfrenta una economía de pequeño tamaño económico. Esto es, el daño que genera
una barrera no arancelaria impuesta por alguno de los socios mayores, no puede
ser compensado (sólo muy parcialmente) por la vía de proteger un mercado
doméstico muy reducido.
El logro de resultados sólidos y creíbles en materia
de eliminación de restricciones no arancelarias requiere también del avance en
otras áreas (políticas públicas, coordinación macroeconómica, etc.), de modo de
reducir los incentivos al restablecimiento de la protección por la vía de
mecanismos para-arancelarios.
Políticas
Públicas que distorsionan el comercio y la localización de inversiones
El principio programático amplio de armonizar
políticas públicas está también contenido en el Art. 1 del Tratado de Asunción,
al establecer el objetivo del mercado común y lo que el mismo implica. La Agenda de las Leñas reafirmó como objetivo clave la armonización de políticas macro y
microeconómicas, fijando un cronograma para su realización. Sin embargo, no se
registraron avances efectivos en la materia, limitándose los resultados a la
elaboración de un inventario preliminar de incentivos públicos nacionales y
subnacionales, concluido en 2001.
Tampoco se han obtenido resultados a partir de lo
previsto en el Programa de Trabajo 2004-2006 en cuanto a limitar gradualmente
los incentivos a la producción, a la inversión y a las exportaciones, que
distorsionan la asignación de recursos, las condiciones de competencia y el
funcionamiento del mercado ampliado, o a permitir la adopción de medidas para
eliminar o compensar sus efectos distorsivos.
La segmentación de los mercados asociada a las
asimetrías de política contribuye a la concentración de la producción en los
mercados mayores a efectos de poder explotar las economías de escala,
condicionando severamente las posibilidades de desarrollo industrial de los
socios menores. En consecuencia, las disparidades en materia de políticas
públicas que distorsionan el comercio y la localización de inversiones no son
sólo un obstáculo a la profundización del proceso de integración sino que
además agravan las disparidades regionales en favor de los socios mayores.
En este contexto, es imprescindible dar comienzo
efectivamente a un proceso gradual de armonización tributaria y de incentivos,
a partir de un diagnóstico especializado, la definición de los objetivos y el
cronograma para alcanzarlos. La armonización de políticas públicas debe dejar
de ser únicamente un principio programático para pasar a tener un contenido
específico con su programa de trabajo respectivo.
La realidad del MERCOSUR parece requerir de trabajos
simultáneos en la armonización de impuestos indirectos, a efectos de eliminar
distorsiones al comercio, y en la armonización de impuestos directos y
beneficios tributarios, a efectos de eliminar las distorsiones inducidas por
esta vía a la localización de inversiones. La efectividad de los resultados
para los socios menores requiere tener en cuenta, entre otros, los siguientes
aspectos: a) un sistema limitado a la posibilidad de aplicar derechos
compensatorios que permitan proteger el mercado doméstico es absolutamente
insuficiente (nuevamente, no existe balance entre el daño sufrido y el efecto
del remedio), y b) un sistema que sólo contemple políticas públicas a nivel
federal también es absolutamente insuficiente (la evidencia empírica a este
respecto es abundante), debiéndose incluir también compromisos a nivel estadual
o provincial, según corresponda.
Un principio básico cuya aplicación debe todavía ser
extendida es que los agentes económicos de otros países del MERCOSUR reciban el
mismo tratamiento que los agentes nacionales de parte de las políticas públicas
de cada uno de los socios. Esto es, que los agentes regionales enfrenten
efectivamente el mismo set de reglas, por ejemplo, en materia de satisfacción
de requisitos técnicos (promoviendo la concreción de acuerdos de reconocimiento
mutuo) o de participación en programas específicos de compras gubernamentales.
Política
macroeconómica y financiera
La coordinación macroeconómica está también
explícitamente prevista en el Tratado de Asunción y fue además ratificada en el
Relanzamiento del MERCOSUR e incorporada en el Programa de Trabajo 2004-2006.
Lo realizado en la materia se ha limitado a la armonización de ciertos
indicadores e intercambio de información, que si bien son estrictamente
necesarios en esta materia, implican un nulo avance efectivo en el campo de la
coordinación. Esta última es un proceso gradual que deberá comenzar por
completar las tareas de armonización de indicadores, que permitan avanzar hacia
el establecimiento de metas que orienten la gestión macroeconómica y
financiera, y fomenten la realización de acciones conjuntas.
La
región se caracteriza por una marcada volatilidad macroeconómica cuando se
analizan períodos de mediana o larga duración. Los países más negativamente
afectados por la volatilidad de los demás socios son obviamente Paraguay y
Uruguay, las economías con mayor interdependencia con la región. Cualquier esquema de coordinación deberá tener en cuenta estas
restricciones, resultantes de la volatilidad y la distribución asimétrica de
los incentivos para coordinar.
Debe
identificarse el tipo de esquema de coordinación macroeconómica y financiera
más adecuado a largo plazo, mientras que en el corto y mediano plazo las
actividades deben concentrarse en el fortalecimiento de las instituciones
domésticas y en avanzar gradualmente en el diseño e implementación de una transición
hacia ese mayor nivel de coordinación. Esta transición debería contemplar el
desarrollo de mecanismos institucionales, de ser necesario supranacionales, con
el objeto de, por ejemplo: a) resolver efectos regionales de shocks externos;
b) crear fondos de reserva regionales; c) crear mecanismos financieros
especializados para el comercio intra-bloque; d) profundizar la integración
financiera.
Integración
productiva
El MERCOSUR requiere de una nueva
estrategia de integración productiva, que funcione paralelamente a la
estrategia comercial, promoviendo la competitividad mediante la mejora de la
escala productiva, la calidad, el contenido tecnológico y la eficiencia en los
procesos.
Una política común de competitividad
basada en la promoción de la complementación y especialización de las cadenas o
conglomerados productivos, debe orientarse a reducir la distancia de
productividad respecto a los países desarrollados y, al mismo tiempo, debería
contribuir a reducir las asimetrías entre los países socios del MERCOSUR.
La agenda de complementación productiva
debe propiciar la promoción de iniciativas de cooperación y de alianzas
estratégicas entre empresas de los distintos países del bloque. A tales efectos
deben desarrollarse programas conjuntos que dispongan de instrumentos
financieros apropiados para la concreción de este tipo de emprendimientos. El
sentido general de dichos programas es el de ofrecer incentivos explícitos a
aquellas actividades que fomenten relaciones estables entre empresas, sobre proyectos
concretos en los que la rentabilidad social (en términos de mejora de la
competitividad del conjunto) sea superior a la privada. En definitiva, de lo
que se trata es que existan políticas sectoriales, de cadenas productivas o
conglomerados empresariales, en las que los Estados Parte del MERCOSUR
inviertan en la provisión de bienes públicos regionales, que favorezcan el
desarrollo industrial mancomunado.
Algunos
de los instrumentos de una estrategia como la que se propone impulsar serían:
a) promoción de ámbitos de discusión entre públicos y privados (empresarios y
trabajadores) a través de los Foros de Competitividad MERCOSUR; b) apoyo a
través del financiamiento de la participación del sector privado (en
particular, a las PYMES y trabajadores de las cadenas) en las reuniones
conjuntas; c) realización de proyectos conjuntos de investigación tecnológica y
mejora de la calidad; d) promoción de acuerdos entre proveedores de insumos y de bienes de capital, y los
productores finales, mejorando el tejido industrial e introduciendo conceptos
de producción más limpia; y e) diseño
de una metodología de desarrollo de proveedores que permita aprovechar las
ventajas de cada una de las empresas de los Estados Parte.
Resulta
evidente que una estrategia de este tipo requiere también del avance en materia
de circulación de bienes, en los términos previstos en la Decisión Nº 54/04 y señalados en otras secciones del presente documento.
IV.2 La
construcción interna y externa
Reglas de
origen
Una de las áreas en las que se manifiestan con más
claridad las asimetrías de tamaño económico es en los efectos de las reglas de
origen. Para una economía pequeña, típicamente, con escasa integración vertical
y dependiente de la importación de insumos, las reglas de origen operan como
una barrera a sus exportaciones. Por el contrario, en una economía grande,
estas reglas son percibidas principalmente como un instrumento de protección.
En este sentido, es de interés de Uruguay que tanto
el Régimen de Origen MERCOSUR como los regímenes negociados con terceros
incorporen la propiedad, de uso ya generalizado, del de minimis en el
cambio de clasificación arancelaria. Un porcentaje de de minimis
razonable y al mismo tiempo operativo es del 10%.
Asimismo, debe asegurarse, e implementarse
efectivamente, el principio de que los socios menores del MERCOSUR no enfrenten
en ningún caso restricciones en materia de origen más estrictas que las
aplicadas a otro país miembro o cualquier socio en el contexto de negociaciones
con terceros.
Arancel
externo Común
El AEC refleja, en términos generales, la estructura
de la protección nominal vigente en el socio mayor al momento de la
negociación. Las asimetrías en las estructuras productivas al interior del
MERCOSUR han hecho indispensables las excepciones (por la vía de excepciones
propiamente dichas y regímenes especiales de importación no armonizados) a
efectos de hacer viable un AEC.
Es claro que el AEC vigente no satisface a ninguno de
los socios y que sería factible un nuevo AEC más próximo, en mayor o menor
medida, al preferido por cada uno de los miembros. Sin embargo, es claro
también que ese eventual nuevo AEC seguirá implicando, en sectores clave para
el desarrollo exportador de los socios menores, niveles de protección muy
superiores a los consistentes con tal desarrollo. Así, la aplicación completa
de ese nuevo AEC seguirá siendo inviable a menos que esté acompañada de una
apertura comercial efectiva con terceros y de progresos en la construcción del
mercado ampliado. Uruguay no podrá avanzar en la aplicación plena del AEC, a
través de la eliminación de excepciones y restringiendo el empleo de regímenes
especiales de importación, hasta que no se logre un balance adecuado de costos
y beneficios, como resultado del progreso en las otras áreas mencionadas.
En este sentido, el interés manifiesto de Uruguay a
trabajar en la reforma del AEC no debe de ningún modo ser interpretado en
términos de una disposición a restringir las flexibilidades en su aplicación,
en tanto se mantengan otras condicionantes del proceso de integración.
IV.3 La
construcción externa
Necesidad
de reformulación y negociación externa
No es realista esperar que en el corto o mediano
plazo se puedan procesar avances efectivos en los puntos precedentes, así como
un cambio radical en los procesos de negociación con terceros y sus resultados.
En estas condiciones, el MERCOSUR no podría
satisfacer razonablemente los intereses de cada uno de sus miembros, por lo que
no sería legítimo continuar con la dinámica actual cuando alguno de los socios
está pagando los costos en términos de sus potencialidades de crecimiento. La
consolidación del proceso de integración requiere de una reformulación realista
y creíble, que respete los objetivos fundacionales y que, ante la imposibilidad
de alcanzarlos en plazos razonables, otorgue a los socios menores las
flexibilidades que les permitan compensar efectivamente las asimetrías que
determinan una distribución adversa de costos y beneficios.
En el Relanzamiento del MERCOSUR, la Decisión 32/00 reafirmó el compromiso de los Estados Parte de negociar en forma conjunta
acuerdos comerciales con países o agrupaciones de países, en los cuales se
otorgaran preferencias arancelarias. Sin embargo, este no fue el único objetivo
ratificado bajo el Relanzamiento, sino que se incluyeron otros compromisos de
particular interés para Uruguay, que resultaron sistemáticamente incumplidos,
como ser:
i)
el de no adoptar
ninguna nueva medida restrictiva al comercio recíproco, cualquiera sea su
naturaleza (Decisión CMC 22/00);
ii)
el de definir los
cursos de acción tendientes a eliminar las situaciones o medidas de carácter
impositivo, financiero, fiscal, aduanero, administrativo o de otra naturaleza,
que limitaban el acceso a los mercados del bloque (Decisión CMC 22/00);
iii)
el de la
obligatoriedad de incorporar a los ordenamientos jurídicos nacionales las
Decisiones, Resoluciones y Directivas, en las fechas o plazos establecidos
(Decisión CMC 23/00);
iv)
el de analizar el
perfeccionamiento de las disciplinas y mecanismos de la defensa de la
competencia en el MERCOSUR (Decisión CMC 28/00);
v)
el de avanzar hacia
objetivos comunes en las áreas macroeconómicas y de servicios financieros, y
establecer, en marzo de 2001, las metas fiscales, de deuda pública y de precios
acordados en forma conjunta, así como el proceso de convergencia
correspondiente (Decisión CMC 30/00);
vi)
el de establecer
disciplinas comunes en materia de incentivos a la producción, a la exportación
y a la inversión (Decisión CMC 31/00).
Estos compromisos están obviamente vinculados pero no
sólo por haber sido ratificados bajo un mismo encabezado. Existe un vínculo aún
más fuerte que es de carácter conceptual. En efecto, la flexibilidad para la
negociación con terceros (en procesos propios y del MERCOSUR) es la válvula de
escape que permitiría a los socios menores (Uruguay) reducir los costos del
estancamiento y la reversión resultantes del incumplimiento de los demás
compromisos. En otras palabras, Uruguay se está viendo obligado a cumplir un
compromiso que le es muy costoso, en tanto no se cumplen los que le serían
beneficiosos y contribuirían a la construcción de un mercado integrado. De
ningún modo, debe interpretarse esto en el sentido de pretender expandir los
incumplimientos, por el contrario, lo que se quiere expandir es el efectivo
cumplimiento de lo acordado.
En diciembre de 2003, luego de la crisis regional, el
relanzamiento adoptó la forma de Programa de Trabajo 2004-2006 (Decisión
26/03). El mismo incorporó varios de los compromisos anteriores, como las
disciplinas sobre incentivos, la armonización tributaria y la coordinación
macroeconómica. A su vez, se acordó proseguir con la estrecha coordinación en
las negociaciones externas conjuntas, incluyendo las flexibilidades necesarias
en función de las realidades económicas y los intereses específicos de cada
Estado Parte. Nuevamente, en el marco del ahora denominado Programa de Trabajo
no se han registrado avances significativos, ni se han generado expectativas de
que los vaya a haber, en las áreas de mayor interés para nuestro país.
El acuerdo económico-comercial del MERCOSUR no es
sostenible en sus términos actuales y debe ser reformulado de modo consistente
y realista, a efectos de evitar nuevos incumplimientos que erosionen aun más la
juridicidad del proceso y aumenten todavía más la incertidumbre. De lo
contrario, el MERCOSUR devendrá en un proceso puramente político sin contenidos
económicos.
En
el caso particular de Uruguay, las asimetrías resultan fundamentalmente del
tamaño de su mercado doméstico y, en consecuencia, debe buscarse la forma de
compensar la ausencia de expectativas ciertas en cuanto a la construcción de un
mercado ampliado y la apertura de terceros mercados vía la negociación
conjunta. Esto se obtiene, lógica y directamente, a través de la flexibilidad
en la negociación con terceros para los socios menores, tanto dentro de
procesos MERCOSUR como a través de procesos propios.
La
propuesta de flexibilidad es realista, fundamentada, técnicamente factible y
puede ayudar a profundizar efectivamente el MERCOSUR sin violentar objetivos
fundacionales. Las razones son las siguientes:
i)
Las importaciones de
Paraguay y Uruguay son marginales en las importaciones totales desde extra-zona
de los países del MERCOSUR (no alcanzan al 5%), por lo que el desvío que podría
generarse por esta vía respecto de una eventual política comercial común es
también marginal en términos del conjunto. A su vez, esta “perforación”,
fundada en una necesidad nacional de implementación efectiva de una estrategia
de crecimiento liderado por exportaciones, sería de magnitud muy inferior a
otras que difícilmente sean eliminadas en los plazos acordados y que están
legítimamente fundadas en necesidades de desarrollo regional.
ii)
Se puede avanzar y
mucho en materia de política comercial común, tendiendo a que la única fuente
de desvío sean las preferencias comerciales a terceros otorgadas
unilateralmente por los socios menores. De este modo, se mejora la distribución
de los costos y beneficios de la protección, haciendo factible el avance de la
política comercial común en los socios menores, que son quienes pagan en muchos
casos por la protección a los productores de los socios mayores sin una
contrapartida de beneficios.
iii)
No hay de hecho un
efecto negativo de relevancia sobre los productores de Argentina y Brasil que
sólo perderían acceso relativo en mercados que son relativamente marginales en
comparación con el conjunto de sus dos países.
iv)
Las Decisiones CMC
54/04 y 37/05, que refieren a la eliminación del doble cobro del AEC, proporcionan
la herramienta técnica que posibilita todo lo anterior, en la medida que
permiten separar las importaciones de extra-zona, y otorgarles un tratamiento
diferente, según cumplan o no con la política arancelaria común.