JU-27075-2013-TFN

 

Holgado Alejandra Marcela c/ Dirección General de Aduanas s/ recurso de apelación

 

Texto completo:

 

En Buenos Aires, a los 2 días del mes de septiembre de 2013, reunidos los Vocales integrantes de la Sala “F” del Tribunal Fiscal de la Nación, Dres. Christian M. González Palazzo y Pablo A. Garbarino, para dictar sentencia en los autos caratulados “HOLGADO ALEJANDRA MARCELA c/ DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS s/ recurso de apelación”, expediente n° 27.075-A,

 

El Dr. González Palazzo dijo:

 

I.- Que a fs. 38/43 se presenta, por apoderado, la despachante de aduana Alejandra Marcela Holgado, e interpone recurso de apelación contra la resolución fallo n° 410/2008, dictada en el expediente SC38-03-467, por la que se la condenó al pago de una multa en los términos del art. 954, ap. 1, inc. a) y c) del C.A., en relación a diversos despachos de importación respecto de los cuales el servicio aduanero imputó una maniobra de subfacturación. Explica que ello derivó en la investigación y posterior recomposición de los valores documentados. Señala que no se ha probado en sede aduanera que se hayan declarado precios distintos a los reales, afirma haber declarado dichos valores de conformidad con la factura comercial que le suministró el importador, y se agravia de que para valorar, el denunciante haya tomado en varios casos el mayor valor comparable en vez del precio mas bajo, en violación de lo que al respecto dispone el Acuerdo del GATT. Asimismo, objeta la validez de los antecedentes tenidos en cuenta a dicho fin, por los diversos motivos que allí indica. Ofrece prueba, solicita se revoque la resolución apelada, con costas.

 

II.- Que a fs. 59/66 vta. se presenta, por apoderada, la Dirección General de Aduanas, y contesta el traslado que le fuera conferido. Efectúa una reseña de lo actuado en sede aduanera. Rebate los agravios de la actora, haciendo referencia a las disposiciones que regulan la actuación y responsabilidad del despachante de aduana, cita jurisprudencia y la normativa que considera aplicable. Hace reserva del caso federal, y solicita se confirme el decisorio apelado, con costas.

 

III.- Que a fs. 67 se dispone la apertura de la causa a prueba, haciéndose lugar a la informativa ofrecida por la actora. A fs. 100 se declara clausurado el período probatorio. A fs. 103 se elevan los autos a esta Sala F y se ponen para alegar, derecho del que sólo hizo uso la demandada a fs. 106/107. A fs. 109 pasan los autos a sentencia.

 

IV.- Que de la compulsa de la Actuación SIGEA n° 12451-440-2005 -antecedente administrativo de la presente causa- resulta que por la misma tramitó el sumario contencioso seguido contra el importador Misrahi Levy y la despachante de aduana Alejandra Marcela Holgado, por considerarlos responsables de la comisión de la infracción prevista y penada por el art. 954 del C.A., en relación a los D.I. 98 038 IC05 nros. 000564H, 004584N, 001489Y, 000557J, 007547P, 000171B, 002987S y 005909P, todo ello sobre la base de lo indicado en la Nota N° 561/03 -obrante a fs. 1- de la División Fiscalización de Operaciones Aduaneras de la Región Aduana de Mendoza, por la que se informó sobre la posibilidad de que los mismos presentaran anomalías en el valor de las mercaderías en ellos declaradas. A fs. 10 (el 3/11/03) se instruye el sumario contencioso y a fs. 12/15 obra el informe de la División Fiscalización (de fecha 5/7/05) en el que se detalla el resultado de la investigación de valor llevada a cabo. Agregados en copia los antecedentes tenidos en cuenta a fin de efectuar el ajuste de valor, a fs. 122 (el 12/10/06) se ordena correr vista a los imputados, habiendo resultado notificada -en cuanto aquí interesa- la despachante de aduana el 27/12/06, conforme la constancia de fs. 124. A fs. 147/149 se emite el dictamen n° 258/2008 y a fs. 150/153 se dicta la resolución - fallo n° 410/08 (el 27/10/08), aquí apelada por la despachante de aduana. A continuación, obra agregado por cuerda un paquete conteniendo las carpetas originales de los despachos involucrados.

 

V.- Que en primer lugar, y en atención a las particularidades que se advierten en el procedimiento seguido en sede aduanera a partir de la compulsa de las actuaciones administrativas efectuada en el considerando anterior, corresponde efectuar la siguientes consideraciones.

Que, tal como se ha visto, la Actuación SIGEA n° 12451-440-2005 se inició como consecuencia de la Nota n° 561/03 (DV FOME), de fecha 20/8/03, emitida por el Jefe de la División Fiscalización de Operaciones Aduaneras Región Aduana Mendoza en la que destaca expresamente “...la cercanía de la fecha de prescripción para iniciar acciones sobre los documentos registrados durante el año 1998”, como lo son los despachos involucrados en la presente (D.I. 98 038 IC05 nros. 000564H, 004584N, 001489Y, 000557J, 007547P, 000171B, 002987S y 005909P).

Que, debe aclararse que, en dicha nota, se indicó que los valores declarados en el D.I. n° 98 038 IC05 005909P aparecían “anormalmente disminuídos” y, asimismo, se alerta “sobre la presunción de la existencia de una presunta maniobra de subfacturación” respecto de los demás despachos allí incluidos (los nros. 98 038 IC05 nros. 000564H, 004584N, 001489Y, 000557J, 007547P, 000171B y 002987S), en relación a los cuales se indicó que serían “investigados con mayor profundidad en el marco de la actuación contenciosa cuyo inicio de trámite se solicita.”

Que, ello así, con fecha 3/11/03, a menos de dos meses del vencimiento del plazo de prescripción de las acciones respectivas (que operaban el 31/12/03), se dispuso la apertura del sumario contencioso contra la despachante de aduana aquí recurrente y el importador, por la presunta comisión de la infracción al art. 954, ap. 1, incs. a) y c), del C.A.

Que, debe ponerse de resalto que, luego del dictado del mencionado auto, el expediente quedó totalmente paralizado y no registró trámite alguno durante casi un año y medio, habiéndose reanudado recién el 1/4/05, fecha esta en que se elevaron los autos a la Dirección General Aduanera Mendoza “conforme lo ordenado en el art. 2 de la Resolución- Apertura”, es decir, a efectos de que se cumpla con la investigación sobre la supuesta comisión de una declaración inexacta en las destinaciones involucradas; investigación ésta que -obviamente- no había sido llevada a cabo en la etapa pertinente (y a lo cual se dio cumplimiento en el mes de julio de 2005 -ver fs. 12/15-)

Que, por haberse iniciado la investigación en cuestión recién en ese momento, y no con anterioridad a la instrucción sumarial, también se observa que el auto de apertura fue dictado sin haberse dado cumplimiento al procedimiento previsto por la Resolución General n° 229/98 (B.O. 23/10/98), que necesariamente debe precederlo en los casos como el de autos. Dicha norma, vigente al momento del registro de las operaciones de importación de autos, estableció un “Régimen de Valoración de Operaciones de Importación”, y en cuanto aquí interesa, en su Anexo III previó el procedimiento para la determinación de la base de valoración en el caso de existir motivos para dudar sobre la veracidad o la exactitud de los datos o documentos presentados como prueba del valor declarado.

Que, concretamente, se observa que la referida instrucción sumarial no fue antecedida por la reglada citación del importador para que aporte los “elementos de juicio y/o explicaciones complementarias que permitan arribar a un valor que refleje el precio efectivamente pagado o por pagar”, tal como lo exige la referida Resolución n° 229/98, ni se dejó la constancia que dicha norma también exigía respecto de la indicación de “...el o los motivos por los cuales se desestimó la aplicación de un determinado método...” ni la fundamentación de “...la elección del método de valoración adoptado”. Sobre el particular, no está demás señalar que tampoco hay constancias del cumplimiento de dicho procedimiento con posterioridad al auto en cuestión).

Que, por otro lado, debe también destacarse que, una vez elaborado el informe relativo al estudio de valor realizado, obrante a fs. 12/15, el expediente quedó nuevamente paralizado hasta el 12/10/06, fecha en que se dispuso la corrida de vista del art. 1101 del C.A. a los imputados, la cual había sido ordenada casi tres años antes, el 3/11/03 (ver art. 4° del auto de apertura de sumario), para finalmente dictarse la resolución condenatoria el 27/10/08 (ver fs.  150/153).

 

VI.- Que se evidencia de lo expuesto, que en el caso, el auto de apertura del sumario fue dictado sin haber estado precedido de la necesaria denuncia formal  ni de la correspondiente investigación de valor, resultando así, a las claras, que el mencionado auto carece de los elementos exigidos por la normativa aplicable para considerarlo un acto administrativo válido a los fines perseguidos por el Fisco. Asimismo, no puede dejar de destacarse el hecho -no menos gravoso- de que el referido acto se dictó con el expresamente reconocido objetivo de evitar el vencimiento del plazo de prescripción de las acciones del Fisco para percibir tributos e imponer multas.

 Que, al respecto, se aclara que lo dicho no se ve modificado pese a que en el informe de fs. 1 se indicó respecto de uno de los siete despachos involucrados (el D.I. 98 038 IC05 005909P) cuál habría sido la diferencia del valor de las mercadería en él amparadas, pues dicha observación no tuvo otro sustento que la planilla en formato “excell” (aparentemente elaborada manualmente, es decir, que no se trata de la impresión correspondiente a un registro informatizado del sistema) agregada a fs. 5 cuyos datos no fueron respaldados documentadamente ni por ninguna otra prueba idónea.

Que, sobre el particular, corresponde hacer aplicación del criterio sentado por el suscripto en la causa n° 24.458-A, caratulada “Ferro Argentina S.A. c/ D.G.A. s/ apelación” (sentencia del 31/5/13), y en ese sentido indicar que, al ser la nulidad una cuestión de orden público, corresponde declararla más allá de lo peticionado por las partes, cuando resulta absoluta y manifiesta.

Que, como se indicó, en la presente surge que con fecha 3/11/03, poco antes del cumplimiento del plazo prescriptivo, que vencía el 31/12/03, la Aduana dispuso la instrucción del sumario indicando que la misma obedecía a la supeusta comisión de la infracción al art. 954, ap. 1, incs. a) y c) del C.A., pero careciendo de los elementos necesarios para tal fin y sin dar cumplimiento a los actos a los que, por aplicación del art. 1094 C.A. estaba obligada.

Que, en efecto, por el art. 2° de la resolución de apertura se ordenó remitir los autos al área denunciante a fin de que proceda a llevar a cabo la investigación de valor correspondiente a las destinaciones, la cual, en rigor, debería haber fundado la instrucción del sumario formulado.

Que, asimismo, se corrió la vista del art. 1101 del C.A. con fecha 12/10/06, casi ocho años después de la presunta comisión de la infracción imputada, es decir, luego de un plazo excesivo que sin dudas provoca en los imputados la afectación de su derechos de defensa, pues implica, a efectos de probar su inocencia, la necesidad de recabar documentación relativa a operaciones registradas varios años antes, con las dificultades que ello puede conllevar.

Que la resolución de apertura de sumario no es un simple acto administrativo de mero trámite sino que es de importancia significativa porque es el medio por el cual el administrador entiende que existen motivos suficientes para iniciar el procedimiento, a efectos de constatar si los hechos denunciados constituyen o no una infracción aduanera. Además, es el acto necesariamente previo a la resolución que dispone correr vista de lo actuado a los presuntos responsables a efectos de que presenten sus defensas.

Que sin embargo, como se viene planteando, en la especie, el auto de apertura del sumario ha sido dictado, evidentemente, al solo efecto de interrumpir el curso del término de prescripción, ratificando dicho entendimiento la parálisis total y absoluta durante el año y medio que siguió al dictado del mismo, la cual cesó con el inicio de la investigación de valor efectuada por la División Fiscalización de Operaciones Aduaneras, que -se reitera- debería haber sido el sustento de la instrucción del sumario para investir a este acto administrativo de causa suficiente.

Que ello permite colegir que el auto de fecha 3/11/03 constituye un acto de mero trámite por el que se indicó la apertura del sumario pero que, como tal, carece de los efectos de suspensivos e interruptivos del plazo de prescripción de las acciones del Fisco para reclamar tributos e imponer multas, respectivamente, pues es evidente que en la presente ha sido dictado en detrimento del derecho de defensa en juicio y a un proceso sin indebidas dilaciones.

 

VII.- Que la Dra. Catalina García Vizcaíno en su voto en la causa  TFN n° 29.422-A, caratulada “Boston Cía. Argentina de Seguros S.A. y acum. c/D.G.A. s/apelación”, sentencia del 17/4/12, sostuvo que “una interpretación contraria llevaría a cambiar el plazo quinquenal de prescripción, por hermenéuticas extensivas de tales causales, alentando a que se dispongan aperturas de sumarios al filo de la prescripción sin liquidación tributaria, al solo efecto de que se confiera a la Aduana un plazo por demás extenso “hasta que recayere decisión que habilitare el ejercicio de la acción para percibir el tributo”. Parece razonable que, para que el organismo recaudador cuente con esta causal suspensiva, se exija que con anterioridad a que opere la prescripción se hayan liquidado los tributos en los términos del inc. d) del art. 1094 del CA”.

Que, en el mismo sentido, por fallo plenario de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal se resolvió que el hecho de que se haya incurrido en morosidad no justificable en la instrucción sumarial, en principio, no puede tener efectos con relación al término de la prescripción cuya instrucción ha interrumpido, salvo cuando dicha morosidad exceda todo límite razonable, puesto que perdería virtualidad el principio indicado quedando descalificada la real voluntad del ente oficial en su función de control, circunstancia que debe ser examinada con especial prudencia en cada caso en particular (Navarrine, Roberto Héctor y otros c/BCRA s/Resol. 208/05 – PLENARIO (Por: Fallo Plenario CNACAF)  Expediente n° 48.408/2006, v. considerando IV del voto de la mayoría).

Que el artículo 7º, inc. b, de la ley 19.549 expresa que “Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:...b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable” y, asimismo, el inc. e) del mencionado artículo dispone que el acto “deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo ”.. El legislador, asimismo, estableció las sanciones del acto irregular, estableciendo que el mismo es nulo, de nulidad absoluta e insanable.

Que el funcionario debe demostrar que existe una conexión entre los hechos de la causa y la norma jurídica de aplicación, es decir, que al momento en que se intruyó el sumario se encontraban reunidos no solo los hechos que le sirven de antecedente a la causa sino también los requisitos exigidos por el art. 1094 del C.A. Nótese que al momento de instruir el sumario de fs. 10 de los antecedentes administrativos no se dispuso cumplir con los requisitos que el mismo artículo establece ni ellos se encontraban ya reunidos a ese momento por lo que debe concluirse que la instrucción sumarial no puede considerarse un “acto motivado” sino que tuvo como fin únicamente la suspensión e interrupción del plazo de prescripción respectivo.

Que “el acto administrativo puede tener sustento en el ordenamiento jurídico en cuanto al objeto que decide (esto es la apertura del sumario), pero no explicitar en su motivación las razones por las cuales dicho objeto está en efecto en concordancia con el orden jurídico y ello constituye igualmente falta de fundamentación (nótese que el auto de apertura de sumario no reune los requisitos exigidos por el art. 1094 del C.A.). La mera mención de normas jurídicas no establece su conexión con los hechos de la causa; eso debe demostrarlo el funcionario” (conf. Gordillo, Agustín, “Tratado de derecho administrativo”, 10ª edición, Buenos Aires, F.D.A., 2011, Tomo 3, Capítulo 9, pág. 41). 

Que la necesidad legal de fundar el acto administrativo -en la especie, el auto de apertura del sumario conforme lo dispone el art. 1094 del CA- no constituye una exigencia vacía de contenido, ya que el propósito de la norma [...] radica en garantizar el derecho de los administrados haciendo que sea factible conocer las razones que indujeron a emitir el acto (CNFed. CA, Sala IV, Negocios y Participaciones S.A., 16-III-98, cons. 8°, 2° y 3° párrafos y Sala III, 7/4/83, Cas T.V. S.A. s/ Comité Federal de Radiofusión).  La fundamentación hace al Estado de derecho; es precondición de la defensa del interesado y de su control judicial (Cám. Fed. Mendoza, Sala A, Collado Cattani, LL, 1997-D, 733, año 1996).

Que “si bien las cuestiones de las nulidades deben evaluarse restrictivamente en tanto exista posibilidad de revisión en instancia posterior, ello no puede transformarse en un bill de indemnidad de la administración para no respetar las normas claras ..., pues ello significaría aceptar que se haga caso omiso de las mismas con la excusa de aquella revisión posterior, inadmisible en casos especiales como el que se resuelve” (en tal sentido, Sala “B” de este Tribunal, in re “Linch, Patricio María”, sentencia del 10/3/08).

Que en la presente no existe posibilidad de subsanar la restricción de la defensa en juicio antes indicada, puesto que es la aduana quien tiene a su cargo la demostración de los elementos materiales de la infracción que atribuye y que en el caso deberían fundar la imposición de la multa exigida a la recurrente.

Que, en consecuencia, se concluye que el acto de apertura de sumario es nulo de nulidad absoluta en tanto es violatorio de la ley (art. 1094 del C.A.) y al estar viciada por tanto su causa, los principios del debido proceso y del derecho de defensa, ambos de raigambre constitucional y concordante con la profusa jurisprudencia que ha sentado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que ha entendido que la acusación, defensa, prueba y sentencia constituyen pasos sustanciales a los que tiene derecho toda persona sometida a procedimientos penales -ora infraccionales- (CSJN - "Fallos", 96:23; 99:284; 183:68; 295:591,entre muchos otros) (Sala E” in re “ENOD S.A.”, sentencia del 4/7/12, del voto del Dr. Garbarino).

 

VIII.- Que debe recordarse que la misión de este Tribunal Fiscal es velar por la vigencia real y efectiva de los principios constitucionales que procuren una decisión objetivamente justa en el caso concreto. Asimismo, señalar que la intención del suscripto no es otra que poner un coto a los plazos en los que el serivicio aduanero tramita los sumarios aduaneros en aras a los principios de defensa en juicio y seguridad jurídica. De esta manera se evitarían las dilaciones innecesarias que prolongan los procesos de manera alarmante, pues estos extensos plazos se verifican en muchos casos.

Que la Constitución Nacional a partir de la reforma del año 1994 en su art. 43 dispone que toda persona tiene derecho a un proceso rápido y expedito. A criterio del suscripto dicha rapidez no supone establecer una finitud perentoria, vencida la cual el proceso quedaría anulado y ello es así, porque la razonabilidad de un plazo se debe compulsar en su contexto específico, sin más limitación que el sentido común.

Que es claro que en autos la dilación carece de explicación y de eventual justificación. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que la mera prolongación del proceso no afecta por sí sola las garantías constitucionales, sino en cuanto una mayor celeridad fuera posible y razonable (in re "Lavao Vidal", Fallos: 312:573). El mismo tribunal ha interpretado concretamente que la garantía constitucional de la defensa en juicio y del debido proceso no se agota en el cumplimiento formal de los trámites previstos en las leyes adjetivas, sino que se extiende a la necesidad de obtener una rápida y eficaz decisión judicial que ponga fin a los conflictos y situaciones de incertidumbre (In re "Querini", Fallos: 306:1688). Nótese que mal puede obtenerse una decisión judicial rápida y eficaz si lo que se encuentra viciado es el acto, previo, de apertura de sumario.

 

IX.- Que resta indicar que, al ser nulo el auto de apertura del sumario del 3/11/03 (fs. 10 de los antecedentes administrativos) no pudo -en cuanto aquí interesa- interrumpir la prescripción de la acción del Fisco para imponer multas, en los  términos del art. 937, inc. a), del C.A.

Que ello así por cuanto el plazo de prescripción respectivo, de 5 años conforme el art. 934 del C.A., comenzó a correr el 1° de enero de 1999 (por considerarse supuestamente cometida la infracción imputada en el año 1998) conforme los términos del art. 935 del C.A. y de no mediar causales suspensivas e interruptivas, hubiese operado el 31 de diciembre de 2003.

 

Por ello, voto por:

 

1.- Declarar nulo el auto de apertura del sumario instruido el 3/11/03 en la Actuación  SIGEA n° 12451-440-2005 y, por ende, prescripta la acción del Fisco para imponer multa respecto de la despachante de aduana Alejandra Marcela Holgado, en relación a las destinaciones involucradas en autos.

2.- Revocar la resolución-fallo n° 410/2008, dictada en la Actuación  SIGEA n° 12451-440-2005, en cuanto fue materia de agravio, con costas.

 

El Dr. Garbarino dijo:

 

Que adhiere al voto del Dr. González Palazzo.

 

Por ello, en virtud del acuerdo que antecede, por unanimidad, SE RESUELVE:

 

1.- Declarar nulo el auto de apertura del sumario instruido el 3/11/03 en la Actuación  SIGEA n° 12451-440-2005 y, por ende, prescripta la acción del Fisco para imponer multa respecto de la despachante de aduana Alejandra Marcela Holgado, en relación a las destinaciones involucradas en autos.

2.- Revocar la resolución-fallo n° 410/2008, dictada en la Actuación  SIGEA n° 12451-440-2005, en cuanto fue materia de agravio, con costas.

3.- Declarado que sea por el profesional interviniente, su número de CUIT y situación personal frente al I.V.A., se regularán sus honorarios.

 

Suscriben la presente los Dres. Christian M. González Palazzo y Pablo A. Garbarino, por encontrarse en uso de licencia el Dr. Ricardo Xavier Basaldúa (art. 1162 del C.A.).

Regístrese, notifíquese, oportunamente devuélvanse las actuaciones administrativas y archívese.