El  decreto  451/02 revela inequívocamente la intención del Poder Ejecutivo  de eliminar las distinciones que surgían de anteriores decretos   entre   importaciones   de   bienes  destinados  a  la protección  y atención de la salud realizadas por entes oficiales nacionales,  por  una  parte,  y  por la otra, por entes de igual carácter  provinciales  o  municipales,  extendiendo  para  todas ellas  los  beneficios  tributarios  establecidos  por el decreto 732/72 hasta el 31 de diciembre de 2002.

Mayoría:    Petracchi,  Belluscio,  Boggiano,  Vázquez,  Maqueda, Zaffaroni.

Voto:

Disidencia:

Abstención: Fayt.

M. 1422. XXXVI.  

Municipalidad de Olavarría c/ Estado Nacional - Poder Ejecutivo.

T. 327 , P. 1662

‑ I ‑

A fs. 185/188 de los autos principales (a los que se referirán las siguientes citas), la Cámara Federal de Mar del Plata confirmó la sentencia de la instancia anterior, por medio de la cual se había rechazado la acción declarativa de inconstitucionalidad deducida contra los decretos Nros. 71/97, 180/97 y 1020/97.

Para así decidir, sostuvo ‑en primer término‑ que los agravios no cumplían con las exigencias técnicas y proce­sales requeridas por el art. 265 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN), sino que constituían una mera repetición de los argumentos esgrimidos al presentar el ale­gato de fs. 137/140, pues no resultaban una crítica concreta y razonada de las partes del fallo que el apelante considera­ba equivocadas. Por tal motivo, declaró desierto el recurso, conforme lo prescripto por el art. 266 del código ritual.

Pero, a continuación, examinó tales agravios y ra­tificó el criterio de primera instancia, donde se sostuvo que los reglamentos citados en el primer párrafo del presente no resultaban lesivos de la garantía de igualdad invocada por la actora y, en consecuencia, no se había configurado violación constitucional que autorice la intromisión del Poder Judicial en la denominada "zona de reserva" de la Administración.

Por último, también negó la existencia de un dere­cho adquirido a gozar de la exención prevista por el decreto 732/72 (derogado por su similar Nº 71/97) para la importación de un tomógrafo computado helicoidal con destino al hospital municipal "Coronel Olavarría", pues la relación jurídica que une al Municipio con el vencedor de la licitación pública sólo nace a partir de la notificación de la adjudicación. Como tal acto se practicó el 21 de abril de 1997, bajo la vigencia ya del citado decreto 71/97, entendió que debe apli­carse la derogación dispuesta por este último régimen.

‑ II ‑

La actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 192/204, cuyo rechazo por el a quo a fs. 230/231 dio ori­gen a la presente queja.

Liminarmente, rechazó la insuficiencia atribuida a la expresión de agravios, pues ‑en su criterio‑ en ella se ha señalado, remarcado y fundamentado cada una de las partes equivocadas de la sentencia de grado. También negó que cons­tituya una mera repetición del alegato, ya que se trataría de reiteraciones conceptuales, inevitables en el ejercicio pleno de la garantía de defensa y que, bajo ningún aspecto, pueden representar carencia de fundamentos con alcances de deserción del recurso.

También subrayó la contradicción en que incurrió el a quo, quien ‑luego de negar suficiencia a la expresión de agravios‑ inmediatamente pasó a considerar y responder sus contenidos. Por esto, entendió que el pronunciamiento exhibe un rigor formal excesivo, que lo descalifica como acto judi­cial, en tanto lo decidido vulnera las garantías de defensa en juicio y debido proceso legal.

Respecto al fondo del asunto, ratificó que el aná­lisis de la constitucionalidad de los decretos Nros. 71/97, 180/97 y 1020/97 es materia judiciable, y que ‑a través de ellos‑ se ha vulnerado la garantía de igualdad ante la ley en perjuicio del municipio, así como su derecho adquirido a go­zar de la exención fijada por el decreto 732/72. Todo ello, añadió, impide el desarrollo de su función asistencial, con grave daño a la salud pública de la comunidad.

‑ III ‑

V.E. ha sostenido reiteradamente que valorar la expresión de agravios, a los fines de determinar si reúne las exigencias necesarias para mantener el recurso, es facultad privativa del tribunal de alzada, por ser una cuestión de hecho y de derecho procesal, ajena a la instancia del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 286:177; 287:34; 306:951, entre otros).

Empero, como explicó en Fallos: 298:639 y 300:1143, tal doctrina no puede aplicarse de modo absoluto cuando ‑como en el caso‑ la parte formula apreciaciones críticas respecto de la decisión de primera instancia, con fundamento en la circunstancia que le atribuye de haber omitido analizar prue­bas incorporadas a la causa ‑como la fecha de la adjudicación realizada a través del decreto municipal Nº 222/97‑ que hu­bieran impuesto al juzgador valorar la procedencia del bene­ficio a la luz de lo establecido en el art. 2º del decreto 180/97.

Asimismo, de la compulsa del recurso de apelación obrante a fs. 164/170 y su comparación con el pronunciamiento impugnado de fs. 185/188 y el alegato de fs. 137/140, surge indubitable que, contrariamente a lo afirmado por la Cámara, aquél refuta idóneamente los argumentos que sustentaron el fallo cuya revisión propicia, sin evidenciarse como mera ré­plica del alegato de fs. 137/140, motivo por el cual pienso que la decisión trae aparejada una grave lesión al derecho de defensa en juicio del impugnante y omite el tratamiento de las cuestiones constitucionales planteadas, circunstancias que suscitan cuestión federal bastante para su tratamiento en la instancia del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 298:116; 311:813; 317:619).

‑ IV ‑

En cuanto al fondo del asunto, estimo oportuno des­tacar, con carácter previo, que la declaración de inconstitu­cionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones a encomendar a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado la ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 302:1149; 303:1708, entre muchos otros); por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el dere­cho o la garantía constitucional invocados (conf. doctrina de Fallos: 315:923, in re L.172, L. XXXI, "Lavandera de Rizzi, Silvia c/ Instituto Provincial de la Vivienda", sentencia del 17 de marzo de 1998), y que la colisión con los preceptos y garantías de la Constitución Nacional debe surgir de la ley misma y no de la aplicación irrazonable que de ella se haga en el caso concreto (Fallos: 317:44).

En este marco, no es ocioso recordar que, si se encuentra en discusión el contenido y alcance de normas de derecho federal ‑como son los decretos Nº 732/72, 71/97 y 180/97‑, la Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o del tribunal a quo sino que le incumbe reali­zar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. Fallos: 323:1406, entre otros).

‑ V ‑

El art. 1º del decreto 732/72 eximía del pago de derechos de importación y de todo otro impuesto, gravamen, contribución, tasa o arancel aduanero o portuario, a las ma­terias primas, productos semielaborados y elaborados, maqui­narias, aparatos y equipos y todos aquellos bienes o elemen­tos materiales que se importen con destino a la protección, fomento, atención y rehabilitación de la salud humana.

Eran beneficiarios del régimen los entes oficiales nacionales, provinciales y municipales y sus dependencias centralizadas y descentralizadas, entre otros (art. 2º).

El decreto 71/97 derogó este sistema en forma to­tal, con vigencia a partir de los treinta días a contar desde el 31 de enero de 1997, fecha de su publicación en el Boletín Oficial (cfr. art. 4º).

Con anterioridad a la expiración de este plazo, se dictó el decreto 180/97, del 28/02/97.

Su art. 1º estableció que, en los supuestos de im­portaciones de mercaderías realizadas por entes oficiales nacionales, sus dependencias centralizadas o descentraliza­das, destinadas a la educación, la salud, la ciencia y la tecnología, la derogación del decreto Nº 732/72 ‑dispuesta por su similar Nº 71/97‑ comenzaría a regir a partir del 1º de octubre de 1997 (art. 1º).

A continuación, su art. 2º fijó una serie de su­puestos en los cuales la derogación no era aplicable, con la siguiente redacción: "No obstante lo previsto en el artículo anterior, la derogación no resultará aplicable a aquellos casos que, al 1º de octubre de 1997, se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:

a) Que las importaciones se hallen amparadas por carta de crédito irrevocable constituida con anterioridad a esa fecha.

b) Que la mercadería se halle expedida con destino final al territorio aduanero por tierra, agua o aire y cargada en el respectivo medio de transporte.

c) Que la mercadería se halle en zona primaria aduanera por haber arribado con anterioridad al territorio aduanero.

d) Que la mercadería a importar se halle en trámite licitato­rio".

Desde mi óptica, es evidente que el precepto sub examine no distingue entre entes oficiales nacionales, pro­vinciales y municipales, como ‑en contraposición‑ lo hace su antecesor inmediato, quien sólo se refiere a los primeros (art 1º). Por el contrario, especifica que la "derogación no resultará aplicable" cuando concurran las cuatro hipótesis que enumera, lo cual solo puede ser entendido, a falta de reserva expresa, en general y comprensivo de todos los bene­ficiarios.

También sustenta dicha inferencia la utilización del giro "no obstante" al comienzo del art. 2º, lo cual apun­ta ‑en mi criterio‑ a distinguir la situación de todos los sujetos del régimen, regulados por este último precepto, de aquellos entes nacionales a los que se refiere el artículo anterior en forma exclusiva.

Ello no puede ser entendido como una redacción des­cuidada o desafortunada del legislador (Fallos 120:399), cuya imprevisión no se presume, sino que indica su voluntad de extender la vigencia del decreto 732/72 hacia todos los bene­ficiarios de este último régimen, en tanto cumplan los requi­sitos descriptos por los cuatro incisos del art. 2º.

Pienso que es así, pues la primera fuente de inter­pretación de la ley es su letra, y cuando emplea varios tér­minos sucesivos, es la regla más segura de hermenéutica la de que estos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, de limitar o de corregir los conceptos (Fallos: 200:176; 307:928, entre otros).

‑ VI ‑

Establecido lo anterior, observo que no se encuen­tra acreditado en autos el cumplimiento de ninguna de las situaciones enumeradas por los tres primeros incisos del art. 2º.

Sin embargo, el proceso para la adquisición de la mercadería importada, un tomógrafo computarizado helicoidal destinado al hospital municipal "Coronel Olavarría", comenzó con el llamado a licitación realizado por medio del decreto municipal Nº 833/96, del 28 de noviembre de 1996 (cfr. copia auténtica obrante a fs. 77/78) y culminó con la firma del contrato del 2 de mayo de 1997 (cfr. fs. 856/870 del expe­diente municipal 181/D/96 agregado por cuerda).

No escapa a mi análisis que la suscripción de este acuerdo cierra el proceso licitatorio, razón por la cual no se configuraría ‑al 1º de octubre de 1997‑ la hipótesis pre­vista por el inc. d) del art. 2º transcripto supra.

Pese a ello, y como ha sostenido V.E. reiteradamen­te, en materia de exenciones impositivas, es constante el criterio conforme al cual deben resultar de la letra de la ley, de la indudable intención del legislador o de la necesa­ria implicancia de las normas que las establezcan (Fallos: 277:373; 279:226; 283:61; 284:341; 286:340; 289:508; 292:129; 302:1599), y que su interpretación debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general de las leyes y los fines que las informan (Fallos: 285:322, entre otros), ya que la prime­ra regla de interpretación es dar pleno efecto a la intención del legislador (Fallos: 302:973), sin que ésta pueda ser ob­viada por posibles imperfecciones técnicas de su instrumenta­ción legal (Fallos: 290:56; 291:359).

En consecuencia, por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, corresponde indagar lo que dicen jurídicamente, y si bien no cabe prescindir de las palabras, tampoco resulta adecuado ceñirse rigurosamente a ellas cuando así lo requiera la interpretación razonable y sistemática (Fallos: 291:181; 293:528).

En este orden de ideas, si la actora había culmina­do exitosamente el proceso licitatorio al 1º de octubre de 1997, no resulta ‑en mi criterio‑ una razonable derivación del contexto general del reglamento y de los fines que lo informan, colocar a ella en una situación mas desventajosa que los restantes beneficiarios quienes, a la misma fecha, aún no lo habían logrado. 

Llegado a este punto, considero importante recordar que desde antiguo V.E. advirtió que se debe "desechar toda interpretación que ha de llevar al absurdo, porque la inten­ción del legislador, concorde con su misión, no puede ser otra que la de dictar disposiciones de acuerdo con la razón y bien público, y atendiendo a los principios de equidad y jus­ticia que informan las condiciones del país" (Fallos: 111:367).

Por ello, si la interpretación y aplicación de le­yes requiere no aislar cada artículo y cada ley sólo por su fin inmediato y concreto, sino que debe procurarse que todas entiendan teniendo en cuenta los fines de las demás y consi­derárselas como dirigidas a colaborar, en su ordenada estruc­turación, para que las disposiciones imperativas no estén sujetas a merced de cualquier artificio dirigido a soslayar­las en perjuicio de quien se tuvo en mira proteger (Fallos: 294: 223), concluyo que la condición impuesta por el art. 2º, inc. d), del decreto 180/97 debe considerarse también cumpli­da respecto de la actora, aún cuando al 31 de octubre de 1997 la adquisición del tomógrafo no se encontraba en trámite li­citatorio, puesto que ya había culminado.

Una interpretación contraria carece de razones de­cisivas que justifiquen la exclusión legal que provoca, y no puede entenderse como fruto de una reglamentación razonable, ni encuentra respaldo ‑por ende‑ en el art. 28 de la Ley Fun­damental (Fallos: 305:945, cons. 8º, in fine).

‑ VII ‑

Estimo que idéntica conclusión se impone respecto de la verificación del requisito establecido por el art. 3º del decreto 180/97 pues, aún cuando no surge de autos la fe­cha de registración de la solicitud definitiva de importación para consumo, está acreditado que el tomógrafo arribó a la aduana de Ezeiza el 21 de noviembre de 1997 y fue entregado al municipio el 17 de diciembre del mismo año (cfr. fs. 28 y 32 vta. de las actuaciones EAAA‑1997‑575853 agregadas por cuerda).

En tales condiciones, la fecha a la que se hace referencia queda comprendida dentro del plazo de "noventa días contados a partir del 1º de octubre de 1997" que fija el art. 3º del decreto 180/97, según los términos otorgados para la realización de tal acto por el art. 217 del Código Aduane­ro.

Para finalizar, no resulta ocioso recordar que la entrada en vigor de la derogación dispuesta por el decreto 71/97 fue postergada, sucesivamente, por sus similares Nros. 180/97; 1020/97; 1437/98; 156/99; 1283/00 y 451/02. Este úl­timo no sólo trasladó el comienzo de la vigencia del decreto 71/97 hasta el 1º de enero de 2003 sino que, además, expresa­mente incluyó dentro del beneficio a las operaciones de im­portación realizadas por los entes oficiales provinciales, municipales y sus dependencias, como el que aquí se trata. De lo expuesto se puede inferir que la intención de la reforma no ha sido otra que reconocer y fomentar la actividad sanita­ria que realizan los municipios, como la que aquí se debate, en igualdad de condiciones con las del estado federal.

‑ VIII ‑

Por lo expuesto, opino que debe hacerse lugar al presente recurso de hecho, revocar la sentencia de fs. 185/188 de los autos principales y devolver las actuaciones para que, por quien corresponda, se dicte una nueva acorde con lo aquí dictaminado.

Buenos Aires, 8 de julio de 2003

Es Copia

Nicolás Eduardo Becerra

Buenos Aires, 27 de mayo de 2004.

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la ac­tora en la causa Municipalidad de Olavarría c/ Estado Nacio­nal - Poder Ejecutivo", para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que la Municipalidad de Olavarría, a raíz de la importación de un tomógrafo axial computado, destinado al equipamiento del Hospital Municipal Coronel Olavarría, promo­vió la presente acción declarativa con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de los decretos 71/97, 180/97 y 1020/97, su inaplicabilidad respecto de la mencionada im­portación y, en consecuencia, que por ésta la comuna no debe abonar derechos de importación ni el impuesto al valor agre­gado. Adujo que los mencionados decretos —al derogar la exen­ción tributaria establecida por el decreto 732/72 respecto, en lo que interesa, de la importación de equipos destinados a "la protección, fomento, atención y rehabilitación de la sa­lud humana" de la que eran beneficiarios los entes oficiales nacionales, provinciales y municipales, dejando subsistente el beneficio sólo para los primeros— cercenan una serie de garantías constitucionales, entre ellas la de igualdad, así como el servicio de salud pública.

2º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata (fs. 185/188 de los autos principales), al confirmar la sentencia de primera instancia (fs. 141/145), rechazó la de­manda.

Si bien el a quo afirmó inicialmente que correspon­día declarar la deserción del recurso, por la, en su crite­rio, insuficiente fundamentación de los agravios relativos a la alegada omisión por parte del juez de primera instancia de efectuar un examen "integral" de las normas controvertidas a fin de que se advierta la "discriminación" que surgiría de su examen, señaló de inmediato que coincidía con aquel magistra­do en cuanto a que tales disposiciones no resultaban lesivas de la garantía constitucional de la igualdad ante la ley in­vocada por la actora. Sentado lo anterior, coincidió asimismo con el criterio de la sentencia de la primera instancia res­pecto de la no justiciabilidad de la materia sobre la que versan los aludidos decretos, pues no advertía que, al dero­gar la exención impositiva, el Poder Ejecutivo hubiese exce­dido los márgenes que la Constitución Nacional establece para el ejercicio válido de las competencias que ésta le confiere. Por último, desestimó la existencia de un derecho adquirido en favor del municipio por la compra del mencionado tomógra­fo. A juicio del a quo, la licitación pública convocada por la comuna para la adquisición de ese equipo sólo se perfec­cionó con la notificación de la respectiva adjudicación, la que tuvo lugar en abril de 1997, esto es, cuando ya se encon­traba en vigencia el decreto 71/97.

3º Que contra dicha sentencia, la actora interpuso el recurso extraordinario cuya denegación origina la presente queja.

4º) Que si bien cabe coincidir con el dictamen del señor Procurador General en cuanto a que resulta arbitrario el juicio de la cámara respecto de la deserción del recurso deducido por la actora ante esa alzada, lo cierto es que el a quo, pese a ello, consideró la cuestión de fondo debatida en el sub lite y se pronunció sobre ella en sentido contrario a la pretensión de la mencionada parte. Con tal comprensión, el recurso extraordinario es formalmente procedente, toda vez que en autos se halla controvertida la inteligencia y la va­lidez constitucional de normas de carácter federal, y la sen­tencia definitiva del superior tribunal de la causa es adver­sa al derecho que el recurrente sustenta en ellas (incs. 1 y 3 del art. 14 de la ley 48).

5º) Que, según lo ha establecido reiteradamente el Tribunal, sus sentencias deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque ellas sean so­brevinientes a la interposición del recurso (Fallos: 310:112, 670, 819, entre muchos otros).

6º) Que a este respecto cabe poner de relieve que mediante sucesivos decretos el Poder Ejecutivo Nacional fue postergando la entrada en vigor de la derogación del decreto 732/72 dispuesta por el decreto 71/97 (confr. decretos 180/97, 1020/97, 1437/98, 156/99 y 1283/00). Tal temperamento obedeció, como se lee en los considerandos respectivos, a que subsistían "las circunstancias y fundamentos que determinaron la prórroga", y según había sido precisado al promulgarse el decreto 180, a la circunstancia de que "existen en la actua­lidad una serie de supuestos de futuras importaciones conce­bidas (...) bajo el régimen del decreto nº 732/72, que por la importancia social de las destinaciones a las que habrán de afectarse las medidas correspondientes, torna necesario ex­ceptuarlas temporariamente de la derogación dispuesta..." (el énfasis no corresponde al original).

7º) Que si bien dichas postergaciones se referían solamente a los supuestos de importaciones realizadas por entes oficiales nacionales, el ulterior decreto 451/02 dispu­so, en su art. 1º, sustituir al art. 1º del decreto 1437/98 por un texto según el cual "en los supuestos de importaciones de mercaderías realizadas por entes oficiales nacionales, provinciales y municipales, sus dependencias centralizadas o descentralizadas, destinadas (...) [a] la salud, la ciencia y la tecnología la derogación del Decreto nº 732/72 dispuesta por el Decreto 71/97 comenzará a regir a partir del 1º de enero de 2003" (énfasis añadido).

8º) Que la mencionada norma revela inequívocamente la intención del Poder Ejecutivo de eliminar las distinciones que surgían de anteriores decretos entre importaciones —en lo que interesa, de bienes destinados a la protección y atención de la salud— realizadas por entes oficiales nacionales, por una parte, y por la otra, por entes de igual carácter provin­ciales o municipales, extendiendo para todas ellas los bene­ficios tributarios establecidos por el decreto 732/72 hasta el 31 de diciembre de 2002.

9º) Que en cuanto a las importaciones efectuadas en el tiempo intermedio por entes municipales —como en el caso de autos— cabe concluir por lo anteriormente señalado que se encontraban amparadas por el mencionado decreto 732/72, sin que obste a ello la circunstancia de que el art. 2 del de­creto 451/02 establezca que lo dispuesto en él "producirá efectos a partir del 1 de enero de 2002". En efecto, más allá de la deficiente técnica normativa, si el Poder Ejecutivo dispone que la derogación del mencionado decreto 732 sólo comenzará a regir desde el 1 de enero de 2003, es lógico entender que hasta entonces ese régimen ha mantenido su vi­gencia respecto de todos los beneficiarios contemplados en él, máxime que lo contrario implicaría afirmar que, pese a que el decreto 451/02 traduce nítidamente la intención de eliminarla, durante aquel lapso intermedio habría subsistido la discriminación a la que se hizo referencia entre los entes nacionales y los provinciales y municipales, que no aparece fundada en ningún criterio de razonabilidad, máxime teniendo en consideración la finalidad social de las importaciones en cuestión.

10) Que la conclusión expuesta se adecua a las co­nocidas reglas de interpretación de esta Corte según las cua­les es propio de la tarea judicial indagar sobre el espíritu de las leyes más que guiarse por el rigor de las palabras con que ellas están concebidas (Fallos: 308:1664), procurando que la norma armonice con el ordenamiento jurídico restante y los principios y garantías de la Constitución Nacional (Fallos: 312:2075 y 324:2153) y evitando que su aplicación a un caso concreto derive en agraviantes desigualdades entre situacio­nes personales sustancialmente idénticas (Fallos: 311:1937 y 323:2117).

Por ello, oído el señor Procurador General, se hace lu­gar a la queja, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada y, en los tér­minos que resultan de la presente, se hace lugar a la demanda (art. 16, segunda parte, de la ley 48). Costas por su orden en razón de que la causa se decide sobre la base de una norma -//-sobreviniente (decreto 451/02). Reintégrese el depósito de fs. 40, agreguese la queja al principal, notifíquese y devuélvanse las actuaciones. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI.

ES COPIA

Recurso de hecho interpuesto por la Municipalidad de Olavarría, representado por el Dr. Amilcar Saúl Dirazar.

Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata.

Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal nº 1 de Azul.