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Documento y Nro
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Fecha
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Referencia |
Expte. N° 1488 |
03/05/2007
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Ver T- 0044 |
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Dependencia:
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JU-1488-2007-CSJ |
Tema:
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DESPIDO S/ CAUSA,
REINCORPORACION. FALLO
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Asunto:
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Madorrán, Marta Cristina c/
Administración Nacional de Aduanas s/ reincorporación.
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Buenos
Aires, 3 de mayo de 2007
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Vistos los autos: "Madorrán, Marta Cristina c/ Administración
Nacional de Aduanas s/ reincorporación".
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Considerando:
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1°)
Que
la Sala VI
de
la Cámara Nacional
de Apelaciones del Trabajo, en lo que interesa, declaró nulo el despido de la
actora, así como nulo e inconstitucional el art. 7 del convenio colectivo
56/92 "E" según el texto dispuesto por el laudo 16/92 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de
la Nación,
que regulaba la relación de empleo público que unía a las partes. En
consecuencia, condenó a la demandada, Administración Nacional de Aduanas, a
reincorporar a la actora. Sostuvo el a quo, que la "estabilidad
consagrada por el art. 14 bis de
la Constitución Nacional
en beneficio de los empleados públicos [...] es la llamada absoluta (su
violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del
empleado)"; que esta garantía tiene plena operatividad aun cuando no
exista norma alguna que la reglamente, y que los "empleados públicos no
dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el
derecho laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos
e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquéllos se aplicará el
régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por
cuanto se los estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza
la Constitución Nacional
(art. 14 bis)" (fs. 324). |
2°)
Que contra dicha sentencia, la vencida interpuso recurso extraordinario que,
tal como se sigue de los fundamentos de la respectiva resolución, fue concedido
correctamente en la medida en que ponía en juego la cuestión de
constitucionalidad reseñada en el considerando anterior (art. 14.1 de la ley
48).
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Sin
embargo, no podría predicarse igual acierto de dicha resolución, si se entendiera
que también comprende a los agravios contra las razones por las cuales el a
quo evaluó como injustificados los reproches que aquélla formuló a la
conducta de la actora como motivo del despido. Esta conclusión se impone por
cuanto, en esa hipótesis, serían de aplicación las consideraciones expuestas
por el señor Procurador General, a las que corresponde remitir brevitatis
causa, sobre la inadmisibilidad del recurso extraordinario en este punto
(fs. 375 vta./376, III).
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3°)
Que surge de las constancias no controvertidas de la causa, que la actora
ingresó a trabajar a las órdenes de la demandada en abril de 1970, y que se
desempeñó en tal condición, sin interrupciones, hasta noviembre de 1996,
oportunidad en fue despedida por ésta mediante la invocación del
incumplimiento de determinados deberes. También son ajenas al debate las
conclusiones del a quo relativas a que la actora debe ser calificada
como empleada pública, y a que el art. 7 del convenio colectivo, establecido
por el laudo 16/92, sólo prevé, de manera permanente, como consecuencia de la
ruptura injustificada del vínculo por la empleadora, el derecho de la
empleada a una indemnización en los términos de
la Ley de
Contrato de Trabajo.
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Síguese
de ello, así como de lo indicado en el precedente considerando, que la única
cuestión que debe ser resuelta en esta instancia, es la de establecer si la
norma que somete a la actora a un régimen como el últimamente reseñado,
resulta compatible o no con la estabilidad del empleado público que prescribe
el art. 14 bis de
la
Constitución Nacional.
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4°)
Que la reforma de
la Constitución Nacional
producida en 1957, mediante la introducción del art. 14 bis, tuvo como
inequívoco propósito dar recepción en el texto de 1853‑1860, a los
aportes y experiencias que habían tenido lugar, durante la primera mitad del
siglo XX, en el ámbito de lo que dio en llamarse el constitucionalismo social
("Aquino", Fallos: 327:3753, 3770, 3788 y 3797).
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En
lo concerniente al sub lite, cuadra precisar que el primer párrafo de
la mencionada norma pone de manifiesto, con toda elocuencia, que el objeto y
el sujeto principalísimos sobre los que operó la reforma fueron el universo
del trabajo y el trabajador. De tal suerte, bajo la luz del principio
protector ("El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de
las leyes..."), asentaron su plaza en la cúspide del ordenamiento
jurídico positivo diversos derechos "inviolables" (Fallos 252:158,
161, considerando 3°) del trabajador, así como deberes
("inexcusables", ídem) de asegurarlos por parte del Congreso
("Aquino", cit. p. 3770; y "Milone", Fallos: 327:4607,
4617). Entre los primeros, corresponde aislar, para la solución del presente
litigio, la "protección contra el despido arbitrario" y la
"estabilidad del empleado público".
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Esto
último es así pues, si bien es cierto que el art. 14 bis, comprende al
trabajo "en sus diversas formas", lo cual entraña tanto al que se
desarrolla dentro del campo de la actividad privada como de la pública, no lo
es menos que los dos períodos normativos antes destacados encuentran su
explicación precisamente en distinguir entre los mentados ámbitos, para los
cuales se prevé un diferente grado de estabilidad en el empleo.
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En
efecto, tal criterio fue puesto de manifiesto por el convencional Carlos A.
Bravo, miembro de
la Comisión Redactora
y Secretario de
la Sub Comisión
de Derechos Sociales y Gremiales, en oportunidad de expresarse a propósito
del despacho propuesto por la mayoría, que auspiciaba los dos pasajes en
juego y que, a la postre, resultaron sancionados. "La estabilidad
—sostuvo—, salvo pocas excepciones, está tipificada en el caso de los
empleados públicos, ya que puede ser considerada como un elemento natural de
la relación entre ellos y la administración. Esto por la naturaleza especial
del servicio y de la función pública, que es perenne y sujeta a mínimas
variaciones [...] En algunos países, donde la estabilidad está asegurada por
ley, la cesantía del empleado público arbitrariamente dispuesta, es nula, no
produce efecto alguno; el empleado arbitrariamente alejado tiene el derecho
de reincorporarse a su puesto, aun cuando esto no sea del agrado de sus
superiores, los que deben acatar la decisión del tribunal administrativo al
que recurrió el empleado". Y acotó seguidamente: "En el campo de
las relaciones del derecho privado, la situación es distinta. El poder
discrecional, que constituye la excepción en la administración pública,
representa en este campo la regla. Resulta muy difícil obligar a un empleador
a readmitir en el local de su empresa, para reincorporarlo al empleo, al
trabajador cuyos servicios desea no utilizar más [...]" (Diario de
sesiones de
la Convención Nacional
Constituyente. Año 1957, Buenos Aires, Imprenta del Congreso de
la Nación,
1958, t. II, p. 1226). El distingo, por lo demás, también fue puesto de
manifiesto en cuanto se entendió que la cláusula "protección contra el
despido arbitrario" resultaba el principio que había informado la
sanción de la ley 11.729, relativa a los trabajadores del sector privado, por
lo que se agregaba, mediante el proyecto de reformas, la estabilidad del
empleado público (convencional Martella, ídem, t. II, p. 1243).
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Dicha
estabilidad, importa destacarlo, tendía a eliminar, a juicio del
constituyente, una práctica que merecía su reprobación: "Siempre el
empleado público ha estado sujeto a las cesantías en masa en ocasión de los
cambios de gobierno. Ahora ya no podrá ningún partido político que conquiste
el gobierno disponer de los puestos administrativos como botín de guerra.
Entendemos que este principio constitucional entrará a regir simultáneamente
con la vigencia de las reformas y en adelante ningún empleado público podrá
ser dejado cesante sin causa justificada y sin previo sumario
administrativo" (convencional Peña, Diario de sesiones..., cit.,
t. II, p. 1254; v. asimismo: convencionales Martella y Mercado, J.A., ídem,
t. II, ps. 1243 y 1337/1338, respectivamente).
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Se
trataba de la existencia, según lo observó esta Corte, "de un claro
interés público en la proscripción de la arbitrariedad jerárquica o de la
política partidaria en la organización burocrática estatal" (Fallos: 261:361, 366, considerando 11).
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5°)
Que el voto disidente de los jueces Aberastury y Zavala Rodríguez en el caso Enrique
c. Provincia de Santa Fe, aporta a la cuestión otra concluyente
perspectiva en línea con la anterior. Señalaron, en tal sentido, que fue
pensamiento inspirador de la cláusula "proveer 'a la estabilidad
efectiva del empleado público' vinculada a la carrera administrativa, que las
leyes reglamentarias debían asegurar como necesario desarrollo del principio.
Tal concepción de la estabilidad —precisaron— no se compadece con la
interpretación [...] conforme a la cual no se habría establecido la garantía
de estabilidad en sentido propio, que excluye por principio, la cesantía sin
causa justificada y debido proceso y cuya violación trae consigo la nulidad
de ésta y consiguiente reincorporación, que posibilita retomar el curso de la
carrera por el agente separado ilegalmente, derecho a la carrera que, como se
puso de manifiesto en la discusión [en la citada Asamblea Constituyente],
integra el concepto de estabilidad. Si esto no hubiera sido así, a lo que ni
el texto ni los antecedentes dan sustentación, habría sido suficiente el
pasaje anterior relativo a la protección contra el despido arbitrario, que no
otra cosa es la estabilidad en sentido impropio" (Fallos: 261:336, 347,
considerando 6°; en igual sentido, voto del juez Belluscio, en Romero de
Martino c. Caja Nacional de Ahorro y Seguro, Fallos: 307:539, 547,
considerando 6°).
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Parece incuestionable que este último razonamiento tiene un peso sólo
levantable mediante el quiebre de elementales pautas de exégesis normativa,
pues requerirá concluir en que
la Constitución Nacional,
nada menos que en la formulación de derechos fundamentales, ha incurrido, en
un mismo artículo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extrañas a
la sinonimia, en enunciados superfluos por repetitivos. Y ello, incluso, a
pesar de que, por un lado, dicha formulación es fruto de una cavilosa y debatida
elaboración del constituyente, y, por el otro, la "excepcional
significación, dentro de las relaciones económico‑sociales existentes
en la sociedad contemporánea, hizo posible y justo" que a las materias
sobre las que versó el art. 14 bis "se les destinara la parte más
relevante de una reforma constitucional" (Fallos: 252:158, 163,
considerando 7° y sus citas). Cabe preguntarse también, ¿en qué quedarían la
"prolija enumeración de derechos", las "concisas y severas
disposiciones [que] consagran principios trascendentes en materia
laboral", los "enunciados que tienen por sí solos clara
definición", mentadas por el miembro informante de
la Comisión Redactora,
convencional Lavalle (Diario de sesiones..., cit. t. II, p. 1060)?.
Luego, un método de exégesis que conduzca a restar efecto útil a una expresa
cláusula constitucional, o a vaciarla de contenido (Fallos: 304:1524, y
otros), amén de poco recomendable en lo general, resulta de imposible
aplicación en la cuestión sub examine.
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Por lo contrario, si se produjera alguna duda en el llamado a
interpretar el art. 14 bis, sería entonces aconsejable recordar, además de lo
que será expuesto infra (considerando 8°), la decisiva doctrina que
asentó esta Corte en el caso Berçaitz: "tiene categoría
constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio
pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a
favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a
alcanzar el 'bienestar', esto es, las condiciones de vida mediante las cuales
es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa
dignidad" (Fallos: 289: 430, 436; asimismo: Fallos: 293:26, 27,
considerando 3°). No fue por azar que este precedente se originó en el contexto
de los derechos sociales de la norma citada; tampoco es por ese motivo que la
justicia social se ha integrado expressis verbis, en
1994, a
la Constitución Nacional
(art. 75.23; "Aquino", cit., p. 3777/3778).
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6°) Que, en tales condiciones, bien podría sumarse un sujeto y un
objeto a los dos que han sido indicados antes como tenidos en cuenta por el
constituyente de 1957: el Estado, y el normal y eficiente funcionamiento de
sus instituciones. Las razones expresadas en esa oportunidad, que ya han sido
reseñadas, indican que el propósito deliberado de los hombres y mujeres
reunidos en Santa Fe, consistió en poner a los servidores del Estado al
abrigo de la discrecionalidad de las autoridades de turno y de los vaivenes
de la vida política. Pero no fue asunto exclusivo tutelar la dignidad del
agente público frente a dichas situaciones, sino, también, tributar a la
realización de los fines para los cuales existen las instituciones en las que
aquéllos prestan sus servicios. Fue visto, y con razón, que las mencionadas
circunstancias y sus negativos resultados no conducían a otro puerto que al
deterioro de la función pública con notorio perjuicio de quienes son sus
destinatarios: los administrados (v. las intervenciones de los convencionales
Martella y Mercado, J.A., ya mencionados, y de Miró, Diario de
sesiones..., cit., t. II, ps. 1243, 1336 y 1337, y 1345, respectivamente).
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7°) Que, con arreglo a lo antedicho, se puede advertir que la llamada
estabilidad propia resulta el medio que guarda la mejor correspondencia con
los propósitos constitucionales últimamente recordados. Sustituir la
reinstalación que pretende el agente injustificada o incausadamente segregado
por una indemnización, dejaría intacta la eventual repetición de las
prácticas que la reforma de 1957 quiso evitar, con sus notorios y
contraproducentes efectos, e introduciría, a la vez, una evidente carga sobre
la bolsa estatal.
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Dicha estabilidad, a su turno, concuerda con el art. 16 de
la Constitución Nacional
dado que, si ha sido respetada, como es debido, la condición de idoneidad que
exige esta cláusula para la admisibilidad en los empleos, es razonable pensar
que el propio Estado estará interesado en continuar teniendo a su disposición
un agente salvo que, si de su conducta se trata, medien razones justificadas
de cese.
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8°) Que sostener la estabilidad propia del empleado público en las
concretas circunstancias de esta causa, es solución que concuerda con los
principios y pautas de interpretación del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos que, en buena medida implícitos en
la Constitución
histórica, han sido expresamente incorporados a ésta por vía del art. 75.22,
al dar jerarquía constitucional a los mayores instrumentos internacionales en
la materia.
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La aplicación de dichos principios y pautas, por lo demás, se
justifica plenamente desde el momento en que el art. 6 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en seguimiento
de
la Declaración Universal
de Derechos Humanos (art. 23.1), enuncia el "derecho a trabajar",
comprensivo del derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente de
su empleo, tal como, por otro lado, surge de los trabajos preparatorios del
citado Pacto, el cual, además, si bien no impone la reinstalación, tampoco la
descarta (v. Craven, Matthew, The International Covenant on Economic,
Social and Cultural Rights, Oxford, Clarendom, 1998, ps. 197 y 293).
Derecho al trabajo que, además de estar también enunciado en
la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XIV) y en
la Convención Internacional
sobre
la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5.e.i), debe ser
considerado "inalienable de todo ser humano" en palabras de
la Convención
sobre
la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer
(art. 11.1.a; "Vizzoti", Fallos: 327:3677, 3690). Incluso a la luz
exclusiva de los ordenamientos nacionales, se ha juzgado que el "derecho
al trabajo" también se concreta en el "derecho a la continuidad o
estabilidad en el empleo", es decir, a no ser despedido "si no
existe una justa causa" (Tribunal Constitucional de España, sentencia
22/1981, del 2 de julio de 1981, Jurisprudencia Constitucional,
Madrid, Boletín Oficial del Estado, 1981, t. 2, ps. 76,
89, f.j.
8).
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Luego, el decidido impulso hacia la progresividad en la plena
efectividad de los derechos humanos que reconocen, propia de todos los textos
internacionales anteriormente aludidos y muy especialmente del mencionado
Pacto (art. 2.1; "Aquino", cit., p. 3774/3777, y "Milone"
cit., p. 4619), sumado al principio pro homine, connatural con estos
documentos, determinan que el intérprete deba escoger dentro de lo que la
norma posibilita, el resultado que proteja en mayor medida a la persona
humana. Y esta pauta se impone aun con mayor intensidad, cuando su aplicación
no entrañe colisión alguna del derecho humano así interpretado, con otros
valores, principios, atribuciones o derechos constitucionales. Ya el citado
precedente Berçaitz, de 1974, tuvo oportunidad de censurar toda
exégesis restrictiva de los derechos sociales, que contrariaba la
jurisprudencia de
la Corte,
"concordante con la doctrina universal": el "principio de
favorabilidad" (cit., p. 437; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando
4°).
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En
el sub lite, se encuentran reunidas ambas condiciones, de acuerdo con
las circunstancias fácticas de las que se ha hecho mérito. En primer término,
la estabilidad propia puesta como contrapartida del ejercicio injustificado o
incausado del poder de rescisión por parte de las autoridades, responde
acabadamente a la protección del derecho a la "estabilidad" y al
trabajo del agente en ocasión de tamañas medidas. Y, al obrar de tal modo,
tutela, paralelamente, la dignidad, atributo inherente a toda persona, además
de centro sobre el que gira la organización de los derechos fundamentales de
nuestro orden constitucional (Fallos: 314:424, 441/442, considerando 8°;
"Aquino" cit., ps. 3777/3778) y del orden internacional inserto en
éste (v., entre muchos otros: Declaración Universal de Derechos Humanos,
Preámbulo, primer párrafo, y art. 1; y Pacto cit., Preámbulo, primer
párrafo). Dignidad y trabajo que, por lo pronto, se relacionan en términos
naturalmente entrañables, según lo reconoce con claridad el art. 14 bis de
la Constitución Nacional
y lo reitera el art. 7.a.ii del mentado Pacto, así como ya lo habían hecho,
entre otros antecedentes, los arts. XIV y 23.3 de las recordadas Declaración
Americana y Universal de 1948, y
la Declaración
de los Fines y Objetivos de
la Organización
Internacional del Trabajo, aprobada el 10
de mayo de 1944, que asienta los principios que debieran inspirar la política
de sus Miembros: "todos los seres humanos [...] tienen derecho a
perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de
libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de
oportunidades" (II, a).
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En
segundo lugar, dicha tutela, además de atender a los intereses legítimos de
la propia Administración, con arreglo a lo dicho en el considerando anterior,
no implica las tensiones a las que se ha hecho referencia, tal como será
expresado en el siguiente.
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En
cuanto a los efectos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es
también oportuno agregar, finalmente, dos circunstancias de no escaso
relieve. Primeramente, atento lo que ha sido señalado sobre la carrera del
empleado público, la relativa a que el citado Pacto contempla a ésta,
"en especial", como una de las condiciones de trabajo
"equitativas y satisfactorias" que los Estados Partes deben
asegurar (art. 7.c).
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Seguidamente,
la vinculada a que la reinstalación prevista en el art. 14 bis para el sub
lite, guarda singular coherencia con los principios que rigen a las
instancias jurisdiccionales internacionales en materia de derechos humanos,
tendientes a la plena reparación (restitutio in integrum) de los daños
irrogados por violaciones de aquéllos reprochables a los Estados. A este
efecto, es ilustrativa la sentencia dictada por
la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo y otros [270 trabajadores]
vs. Panamá, del 2 de febrero de 2001. En efecto, dicha sentencia, después
de reconocer las violaciones de derechos de las que habían sido objeto los
empleados públicos en ocasión de su despido por el Estado demandado, y de
asentar el principio de reparación antes mencionado, condenó a este último,
en primer lugar, a restablecer en sus cargos a las aludidas víctimas (Serie C
N° 72, párs. 202/203).
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9°)
Que, según lo anticipado precedentemente, el significado reconocido a la
"estabilidad del empleado público" en las circunstancias del caso,
esto es, la estabilidad propia, no pone de manera alguna en conflicto el art.
14 bis con los incs. 1 y 7 del art. 99 de
la Constitución Nacional.
Según éstos el presidente de
la Nación
"es el jefe supremo de
la Nación,
jefe del gobierno y responsable político de la administración general del
país", y "por sí solo nombra y remueve a [...] los empleados cuyo
nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución".
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Varias
razones concurren al respecto.
La Constitución Nacional,
de acuerdo con doctrina permanente y conocida de esta Corte, debe ser
entendida como un todo coherente, a fin de que sus cláusulas no se excluyan o
anulen recíprocamente. Su contenido ha de interpretarse de acuerdo al de las
demás. Por ende, resulta claro que no hace falta un mayor esfuerzo
hermenéutico para comprobar que el aludido conflicto es sólo aparente. La
remoción de un agente público no queda fuera del resorte del presidente de
la Nación
por el hecho que, al no hallarse justificadas las causas de la medida o al no
haberse invocado ninguna, sea la propia Constitución Nacional la que prevea
la reinstalación del primero. La expresión "por sí solo", que
también apunta a diferenciar determinados casos de nombramiento y remoción de
otros no menos contenidos en el mismo art. 99.7, pero que requieren el
acuerdo del Senado, no confiere una atribución que pueda ser ejercitada con
prescindencia de toda legalidad, especialmente cuando aquéllas y éstos se
encuentran alojados en el propio texto constitucional. Tal como lo expresó el
juez Boffi Boggero en la disidencia que expuso en el ya recordado caso Enrique, las aludidas facultades presidenciales "han de ser armonizadas con
el respeto a aquella estabilidad" (cit., p. 343, que reitera su
voto publicado en Fallos: 255:293, 300, considerando 8°; en igual sentido,
voto del juez Belluscio, en Romero de Martino, cit., p. 548,
considerando 7°). El presidente de
la Nación,
añadió Boffi Boggero con cita de Joaquín V. González, no puede ser arbitrario
o injusto (ídem, p. 343). |
Más
aún; en el precedente Cuello, esta Corte tuvo oportunidad de juzgar
que la mencionada búsqueda de armonización entre los preceptos
constitucionales, debe realizarse "ya sean éstos los llamados
individuales o atribuciones estatales" (Fallos: 255:293, 298,
considerando 1°). Y, corresponde subrayarlo, fue precisamente con apoyo en
ello que, en dicho pronunciamiento, el Tribunal rechazó la
inconstitucionalidad del decreto‑ley 6666/57 planteada sobre la base de
que menoscababa los originarios incs. 1 y 10 del art. 86 de
la Constitución Nacional
(análogos, en lo que interesa, a los actuales y ya citados 1 y 7 del art.
99), por conferir al Poder Judicial la atribución de imponer a
la Administración
la obligación de reincorporar a un agente ilegalmente exonerado o dejado
cesante por ésta (ídem, p. 299, considerando 3°).
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10)
Que, desde otro punto de vista, la defensa de la demandada, fundada en que la
estabilidad del art. 14 bis no es un derecho absoluto sino relativo, y
siempre susceptible de reglamentación por el legislador, nada aporta al
sustento de su postura.
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En
cuanto al primer aspecto, debe señalarse, por un lado, que considerar el
derecho a la estabilidad de relativo, tal como ocurre con otros derechos
constitucionales, tiene como finalidad esclarecer su contenido en términos
generales, a fin de advertir que éste no comprende, sin más, todo supuesto de
separación del agente de su cargo. De no ser esto así, debería entenderse,
vgr., que el art. 14 bis protege incluso a los agentes que fueran objeto de
dicha medida por causas razonables y justificadas de incumplimiento de sus
deberes, conclusión sin duda insostenible (v. Fallos: 270:69, 72,
considerando 3°, y 275:544, 547, considerando 10). A ello se suma, por el
otro, que tampoco resulta dudoso que del carácter antes señalado no se sigue,
necesariamente, que el art. 14 bis excluya la estabilidad propia. La norma,
en suma, hace acepción de situaciones y circunstancias, que el intérprete
deberá desentrañar en cada caso, y sobre las cuales no corresponde que esta
Corte se pronuncie pues, como órgano jurisdiccional, su cometido debe
circunscribirse a resolver la precisa contienda llevada ante sus estrados.
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Respecto
del segundo tema, vale decir, la reglamentación de los derechos
constitucionales, se impone un terminante señalamiento. Es sabido que
la Constitución Nacional
es una norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que
éstos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub
examine, está en discusión un derecho humano, y la "estabilidad del
empleado público" expresada por el art. 14 bis es cláusula operativa,
según ya lo entendió esta Corte: "en su recto sentido la norma proscribe
la ruptura discrecional del vínculo de empleo público y es, así, susceptible
de autónomo acatamiento por las autoridades administrativas" (Fallos:
269:230, 234, considerando 6°, y su cita). Asimismo, los derechos
constitucionales, retomando los conceptos del párrafo anterior, tienen,
naturalmente, un contenido que, por cierto, lo proporciona la propia
Constitución. De lo contrario, debería admitirse otro resultado no menos
inadmisible y que, a la par, echaría por tierra el control de constitucionalidad
confiado a la magistratura judicial: que
la Constitución Nacional
enuncia derechos huecos, a ser llenados por el legislador, o que no resulta
más que un promisorio conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedaría
librado a la buena voluntad de este último. Todo ello explica que la
determinación de dicho contenido configure, precisamente, el objeto de
estudio del intérprete constitucional. Todo ello explica, también, que al
reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no pueda obrar con
otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud que le reconozca
la Constitución Nacional.
Luego, es tan cierto que los derechos constitucionales son susceptibles de
reglamentación, como lo es que esta última está destinada a no alterarlos
(Constitución Nacional, art. 28), lo cual significa conferirles la extensión
y comprensión previstas en el texto cimero que los enunció y que manda
asegurarlos. Es asunto de legislar, sí, pero para garantizar "el pleno
goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los
tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos" (Constitución
Nacional, art. 75.23; "Vizzoti", cit., p. 3688). Estos principios,
debe puntualizarse en la presente causa, son aplicables, mutatis mutandi,
a la reglamentación derivada del régimen de convenciones colectivas.
La Constitución Nacional
es ley suprema, y todo acto que se le oponga resulta inválido cualquiera sea
la fuente jurídica de la que provenga, lo cual incluye, por ende, a la
autonomía colectiva.
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11)
Que, en suma, la "estabilidad del empleado público" preceptuada por
el art. 14 bis de
la Constitución Nacional
significa, a juicio de esta Corte y dentro del contexto en cuestión, que la
actora no pudo válidamente ser segregada de su empleo sin invocación de una
causa justificada y razonable, de manera que su reclamo de reinstalación
resulta procedente. En consecuencia, debe ser confirmada la sentencia
apelada, en cuanto declara, para este litigio, nulo e inconstitucional el
art. 7 del convenio colectivo 56/92 "E" según el texto dispuesto
por el laudo 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad de
la Nación,
por impedir que el art. 14 bis produzca los mencionados efectos, y condena a
la Administración Nacional
de Aduanas a reincorporar a la actora, dando así operatividad a esta última
norma.
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Por
ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se
declara admisible el recurso extraordinario interpuesto con los alcances
indicados; se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio
tratado, y se imponen las costas de esta instancia a la demandada. Hágase
saber y, oportunamente, devuélvase. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO (según su voto) - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA (según su voto)- CARMEN M. ARGIBAY (según su
voto).
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ES
COPIA |
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VOTO DE
LA SEÑORA VICEPRESIDENTA
DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON de NOLASCO Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON
JUAN CARLOS MAQUEDA |
Considerando:
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1°)
Que
la Sala VI
de
la Cámara Nacional
de Apelaciones del Trabajo, en lo que interesa, declaró nulo e
inconstitucional el art. 7° del Convenio Colectivo de Trabajo 56/92
"E" (en adelante "CCT"), según el texto dispuesto por el
laudo 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de
la Nación. Asimismo,
declaró la nulidad del despido de la actora y ordenó su reincorporación y el
pago de los salarios caídos desde el 7 de abril de 1997 —fecha en que se
promovió la demanda— hasta que dicha reincorporación se hiciera efectiva.
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2°)
Que para así decidir, el tribunal a quo sostuvo que: (i) "[l]a
estabilidad consagrada por el artículo 14 bis de
la Constitución Nacional
en beneficio de los empleados públicos...es la llamada absoluta (su violación
acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del empleado);
(ii) esta garantía tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna
que la reglamente; (iii) ...los empleados públicos no dejarán de ser tales porque
pasen a regirse total o parcialmente por el derecho laboral privado, por lo
que serán inválidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes
que dispongan que a aquéllos se aplicará el régimen de estabilidad impropia
vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estaría privando
así de la estabilidad absoluta que garantiza
la Constitución Nacional
(art. 14 bis)"; y (iv) "...la cláusula del convenio colectivo
aplicable a la actora (art. 7) resulta inválida e inconstitucional por cuanto,
al consagrar la estabilidad impropia, contradice abiertamente el artículo 14
bis de
la Constitución Nacional..."
(fs. 324). |
3°)
Que contra dicho pronunciamiento, la demandada interpuso recurso
extraordinario a fs. 334/345, en el que se agravia de la declaración de
inconstitucionalidad del art. 7° del CCT mencionado y del modo en que el
tribunal a quo valoró los hechos que dieron motivo al despido de la
actora. La cámara concedió el recurso extraordinario en cuanto se encuentra
cuestionada la validez constitucional del citado convenio (fs. 366), sin que
el recurrente interpusiera recurso de queja respecto del segundo agravio
mencionado. En consecuencia, corresponde que este Tribunal se pronuncie
únicamente respecto de la cuestión constitucional planteada.
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4°)
Que en el sub lite no se encuentra controvertido que la actora ingresó
a trabajar en
la Administración
en 1970 bajo el régimen de estabilidad y que se desempeñó en tal condición
sin interrupciones hasta noviembre de 1996, oportunidad en la que fue
despedida por ésta mediante la invocación del incumplimiento de determinados
deberes. |
Por
consiguiente, corresponde precisar los alcances de la garantía de la
estabilidad reconocida en el art. 14 bis de
la
Constitución Nacional.
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5°)
Que, a tales fines, cabe señalar que la concepción de la estabilidad del
empleado público introducida en el texto del art. 14 bis de
la Constitución
implica la estabilidad en sentido propio que excluye, por principio, la
cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae
consigo la nulidad de ésta y consiguiente reincorporación. Si esto no hubiere
sido así, a lo que ni el texto constitucional ni sus antecedentes dan
sustento, habría sido suficiente el pasaje anterior relativo a la
"protección contra el despido arbitrario", que no es otra cosa que
la llamada estabilidad en sentido impropio (disidencia de los doctores
Aberastury y Zavala Rodríguez en Fallos: 261:336, considerando 6° y voto del
juez Belluscio en Fallos: 307:539, 547, considerando 6°).
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Parece
incuestionable que este último razonamiento tiene un peso sólo levantable
mediante el quiebre de elementales pautas de exégesis normativa, pues
requerirá concluir que
la Constitución Nacional,
nada menos que en la formulación de derechos fundamentales, ha incurrido en
un mismo artículo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extrañas a
la sinonimia, en enunciados superfluos por repetitivos.
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6°)
Que en la disposición cuya constitucionalidad se cuestiona (art. 7, inc. c, del
CCT) se faculta a
la Administración Nacional
de Aduanas a extinguir la relación de empleo sin invocación de causa y
mediante el pago de la indemnización prevista en el art. 245 de
la Ley de
Contrato de Trabajo (estabilidad impropia).
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7°)
Que, en este orden de ideas, corresponde a este Tribunal decidir si la
estabilidad propia de que gozaba la actora pudo ser válidamente alterada por
un convenio colectivo posterior. En otras palabras, la cuestión a resolver radica
en determinar si un convenio colectivo celebrado con posterioridad al ingreso
del empleado a
la Administración
puede válidamente sustituir el régimen de estabilidad propia que éste tenía
al momento de su incorporación por el régimen de estabilidad impropia que
consagra
la Ley de
Contrato de Trabajo.
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8°)
Que para resolver esta cuestión, cabe recordar —tal como lo ha efectuado este
Tribunal en reiteradas oportunidades— que los principios, garantías y
derechos reconocidos por nuestra Constitución Nacional no son absolutos y
están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio (arts. 14 y 28)
(Fallos: 310:1045; 311:1132, entre muchos otros).
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Sin
embargo, al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no
puede obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud
que le reconozca
la Constitución Nacional.
Es sabido que nuestra Ley Fundamental es una norma jurídica y que, en cuanto
reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten efectivos y no ilusorios,
sobre todo cuando, como en el sub examine, está en discusión un
derecho humano. Luego, es tan cierto que los derechos constitucionales son
susceptibles de reglamentación, como lo es que esta última está destinada a
no alterarlos (art. 28 mencionado), lo cual significa conferirles la
extensión y comprensión previstas en el texto cimero que los enunció y que
manda asegurarlos ("Vizzoti", Fallos: 327:3677, 3688). Estos
principios, debe puntualizarse en la presente causa, son aplicables, mutatis
mutandi, a la reglamentación derivada del régimen de convenciones
colectivas.
La Constitución Nacional
es ley suprema y todo acto que se le oponga resulta inválido cualquiera sea
la fuente jurídica de donde provenga, lo cual incluye, por ende, a los
convenios colectivos de trabajo.
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9°)
Que, conforme con lo expuesto, el art. 7, inc. c, del CCT, al consagrar la
estabilidad impropia, altera en el caso concreto la sustancia del régimen del
estabilidad propia antes referido y, de este modo, lo desnaturaliza. En
consecuencia, debe ser confirmada la sentencia apelada en cuanto declara
inconstitucional la mencionada disposición y condena a
la Administración Nacional
de Aduanas a reincorporar a la actora.
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10)
Que, no obstante lo señalado, es preciso destacar que lo aquí resuelto no
resulta aplicable sin más a todos los empleados de
la Administración Pública
Nacional. La solución de cada caso está condicionada por la naturaleza de la
vinculación del empleado con
la Administración
y requiere, en consecuencia, el examen de la forma de incorporación del
agente, de la normativa aplicable y de la conducta desarrollada por las
partes durante la vinculación.
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Por
ello, y habiendo dictaminado el señor Procurador General de
la Nación,
se declara admisible el recurso extraordinario interpuesto con el alcance
indicado, se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio
tratado, y se imponen las costas de esta instancia a la demandada. Hágase
saber y, oportunamente, devuélvase. ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - JUAN CARLOS
MAQUEDA - |
ES
COPIA |
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VOTO DE
LA SEÑORA MINISTRA
DOCTORA DOÑA CARMEN M. ARGIBAY |
Considerando:
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1°)
Que
la Sala VI
de
la Cámara Nacional
de Apelaciones del Trabajo, en lo que al caso interesa, declaró nulo el
despido de la actora, así como nulo e inconstitucional el artículo 7 del
convenio colectivo de trabajo 56/92 "E", según el texto dispuesto
por el laudo arbitral 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de
la Nación,
que regulaba la relación de empleo público que unía a las partes. En
consecuencia, condenó a la demandada a reincorporar a la actora.
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2°)
Para así decidir, el tribunal sostuvo que "la estabilidad consagrada por
el artículo 14 bis de
la Constitución Nacional
en beneficio de los empleados públicos [...] es la llamada absoluta (su
violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del
empleado)"; que esta garantía tiene plena operatividad aun cuando no
exista norma alguna que la reglamente, y que los "empleados públicos no
dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el
derecho laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos
e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquéllos se aplicará el
régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por
cuanto se los estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza
la Constitución Nacional
(art. 14 bis)" (fs. 324).
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3°)
Que contra el pronunciamiento, la vencida interpuso el recurso extraordinario
federal que, tal como surge de los fundamentos de la resolución de fs. 366,
fue correctamente concedido en la medida en que se encuentra en juego la
cuestión constitucional reseñada en el considerando anterior (art. 14.1, ley
48).
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En
lo que respecta a las críticas que la recurrente formula a la sentencia por
haber descalificado sus razones para despedir con causa a la actora son de
aplicación las consideraciones expuestas por el señor Procurador General
acerca de que las cuestiones fácticas del caso no habilitan la vía
extraordinaria del artículo 14 de la ley 48 (fs. 375/ 376, acápite III).
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4°)
Que en lo atinente al agravio federal traído a consideración de este Tribunal
resultan aplicables los fundamentos expuestos en los votos de los jueces
Aberastury y Zavala Rodríguez en Fallos: 261:336, y del juez Belluscio en
Fallos: 307:539, en el sentido de que la concepción de la estabilidad del
empleado público introducida en el texto del artículo 14 bis de
la Constitución Nacional
no se compadece con la interpretación conforme a la cual no se habría
establecido la garantía de estabilidad en sentido propio, que excluye, por
principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya
violación trae consigo la nulidad de ésta y la consiguiente reincorporación,
posibilitando retomar el curso de la carrera por el agente separado
ilegalmente, derecho a la carrera que integra el concepto de estabilidad. Y, asimismo, que no es óbice a lo anterior
que el derecho a la estabilidad, como todos los demás que consagra nuestra
Carta Magna, no sea absoluto, pueda ser limitado por las leyes que lo
reglamentan y deba compaginarse con las demás cláusulas constitucionales,
entre ellas las atribuciones del Poder Ejecutivo que establece
la Constitución Nacional.
Pues esas reglamentaciones, que pueden atender al origen y regularidad de las
designaciones, períodos razonables de prueba, causas justificadas de cesantía
y otras disposiciones que sistematicen la carrera administrativa, no pueden
desnaturalizar la efectiva aplicación de la estabilidad transformando el
derecho a ser reincorporado en caso de cesantía injustificada, que es de
principio y posibilita retomar el curso de aquélla, en un mero derecho
indemnizatorio que, por ser de carácter sustitutivo, debe estar reservado
para casos excepcionales de justicia objetiva. En particular, la estabilidad
del empleado público es armonizable con las facultades atribuidas por
la Constitución
al Poder Ejecutivo, pues entendida ella como un todo coherente y armónico,
dichas facultades deben ser ejercitadas con respeto de la estabilidad, ya que
si los derechos y garantías deben ser ejercidos conforme a las leyes que los
reglamentan tampoco son absolutas las potestades que se consagran en el texto
constitucional.
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Por
ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General de
la Nación,
se declara admisible —con los alcances indicados— el recurso extraordinario
interpuesto, y se confirma la
sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio tratado. Con costas de
esta instancia a la demandada. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
CARMEN M. ARGIBAY. |
ES
COPIA |
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