JU-23072-1996-CNACAF
Y.P.F., S.A. c/ D.G.A
En Buenos Aires, a los 11 días del mes de junio de 1999, se reunieron los
señores jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, con la presidencia del doctor Luis César Otero y la
presencia de los señores vocales Bernardo Licht, Néstor Buján, Pedro Coviello,
María Inés Garzón de Conte Grand, Marta Herrera, Roberto Mordeglia, Jorge
Argento, Guillermo Galli, Alejandro Uslenghi y Pablo Gallegos Fedriani y del
Fiscal General, doctor José María Medrano, en autos 23.072/96 Y.P.F., S.A. c.
A.N.A., a los fines previstos en el art. 298 del cód. procesal, para fundar la
cuestión que quedó determinada del siguiente modo:
Si
el dictado del decreto 530/91 -que suprimió la obligación de ingresar al
mercado de cambios las divisas provenientes de exportaciones y otras
operaciones afectó la configuración del ilícito previsto en el inc. c) del art.
954 del cód. aduanero por falta de uno de los presupuestos tipificantes.
La
mayoría integrada por los doctores Bernardo Licht, Néstor Buján, Pedro
Coviello, Marta Herrera, María Inés Garzón de Conte Grand, Roberto Mordeglia,
Jorge Argento y Pablo Gallegos Fedriani fundaron su voto del siguiente modo:
I.
Que nuestro derecho aduanero reposa sobre tres núcleos que constituyen sus
objetivos sustanciales: el control del tráfico, la aplicación de restricciones
directas y la fiscalización de las indirectas al tráfico, y por último la
aplicación de la tributación sobre este tráfico. Estos objetivos se encuentran
individualizados en nuestro derecho positivo, sintetizándolos el art. 23 del
cód. aduanero en sus tres primeros incisos.
El
art. 954 del citado código tutela esos fines admitiéndolos como bienes
jurídicos y sanciona las declaraciones inexactas en la medida que puedan
entorpecer el logro de alguno de ellos; y dado que el sistema reposa en la
confiabilidad de lo declarado mediante la correspondiente documentación, el
mentado artículo da prioridad a la veracidad y exactitud de aquella
declaración, tendiendo a evitar que, al amparo del régimen de importación o
exportación, se perpetren maniobras que lo desnaturalicen o perviertan (conf.
Fallos, 315:930).
II.
Que la necesaria intervención aduanera es un principio que resulta del propio
texto de la Constitución, en cuanto prevé, desde la perspectiva de la
importación, la diferencia entre efectos de producción nacional, así como la de
los despachos en las aduanas (art. 10); debiendo entenderse por estos últimos,
aquellos que tienen un título suficiente para cumplir un cometido (Diccionario
de la Lengua: voz despachado). Sólo estos, los efectos que han recibido
intervención aduanera mediante la oportuna declaración de los elementos
necesarios para definirla, entre los que innegablemente se ubica el valor de los
bienes, quedan habilitados, en el caso indicado, a circular libremente, siendo
igual la conclusión que cabe extraer en supuestos de exportación de frutos del
país, sean ellos o no libre de derechos (art. 549 y 565 en el Régimen de las
Ordenanzas de Aduanas y concordantes en el código aduanero).
Y
ello es así pues, como lo ha destacado la doctrina, las aduanas representan el
sistema de impuestos al intercambio internacional y la organización estatal
encargada de su aplicación; sirviendo además para controlar dicho intercambio,
asegurar la calidad de las importaciones y exportaciones y levantar
estadísticas de la clase, volumen y valor de ellas, con las cuales se obtiene
conocimiento perfecto del dilatado y diverso comercio mundial.
III.
Que por lo dicho en el caso del inc. c) del art. 954 se advierte que las
maniobras que se intentan evitar no se agotan en las cambiarias, sino que se
vinculan con aspectos del comercio internacional, en cuanto repercuten en el
bienestar general, tratando de impedir asimismo, distorsiones en el mecanismo
de valoración como antecedente de otras operaciones a los fines de determinar
el precio de la misma (conf. doc. de sala III, in re Rangras SACI del
15/12/89). Ello así porque el bien jurídico que protege esa norma es el eficaz control
del tráfico internacional.
En
razón de no limitarse la sanción aplicada sólo al supuesto en que se producen
violaciones a normas cambiaristas, el dictado del decreto 530/91 que suprimió
la obligación de ingresar al mercado de cambios las divisas provenientes de
exportaciones y otras operaciones, en nada afecta la configuración del ilícito
previsto en el inc. c) del art. 954 del cód. aduanero (conf. sala III, causa
40.285/95: Bunge y Born Comercial, S.A. [TF. 7337-A] c. A.N.A.).
El
doctor Otero, por la mayoría dijo:
Que
si bien en el decisorio del pleno, adhiero a la votación por la negativa en
cuanto a la cuestión a resolver, por razones de economía procesal, considerando
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en la causa Bunge y Born Comercial,
S.A. (TF 7584-A) c. A.N.A. del 11-6-98 entre otras, no obstante ello dejo a
salvo mi opinión personal que sucintamente la resume manifestando:
I.
Que, en lo atinente a la incidencia que el decreto 530/91 produce en materia de
exportaciones, cuando se configura, como en el caso, un ingreso indebido de
divisas, corresponde destacar que dicho decreto, específicamente en sus
considerandos expone la evolución en materia de ingreso y negociación de
divisas provenientes de las exportaciones desde el dictado del decreto 2581,
llegando así a considerar que era preciso una desregulación del mercado
cambiario, con el fin de facilitar la operativa de las exportaciones, toda vez
que podrían efectuar sus operaciones por plazos de cobro superiores a los ahora
normados, lo que permitiría competir con mayores posibilidades en el mercado
internacional y abonar directamente en el exterior los insumos de importación,
simplificándose la tramitación bancaria correspondiente con la consiguiente
deducción de los costos operativos, al quedar sin efecto, consecuentemente, el
actual régimen de refrendación bancaria. Dicha desregulación también produce
efectos dentro de la faz administrativa llevada a cabo por la Administración Nacional de Aduanas, cuando debía elevar una denuncia al Banco Central por un
ingreso de divisas indebido, que implicaba, además, el comienzo de las
actuaciones administrativas en sede aduanera por la infracción tipificada en el
inc. c) del art. 954.
Que,
dicho requisito, como el de la refrendación bancaria en los respectivos
permisos de embarque quedaron eliminados, debiendo tanto el Banco Central como la Administración Nacional de Aduanas dictar dentro de sus respectivas competencias las
disposiciones que resulten necesarias tendientes a la referida eliminación
(art. 3º, decreto 530/91);
Que,
en las condiciones enunciadas y teniendo en cuenta que el art. 1º de este
último establece: Déjese sin efecto la obligatoriedad del ingreso y negociación
en el Mercado de Cambios de las divisas provenientes de la exportación de
productos, que fuera dispuesta por el art. 1º del decreto 2591 del 10 de abril
de 1964, indica, consecuentemente, que ya no existe obligación de ingresar al
país ni un importe mayor o menor de divisas al del valor correcto de
mercadería, es más, permite, a su vez, entender que tampoco existe obligación
de ingresar importe alguno;
Que,
uno de los presupuestos tipificantes que conlleva a tener por conformada la
infracción contenida en el art. 954 del cód. aduanero, no es posible de
configurarse, porque aun cuando se considerare efectivamente que se haya
efectuado una declaración aduanera inexacta, de todas maneras, al no resultar
obligatorio dicho ingreso de divisas, pierde eficacia el parámetro que se debe
tener en cuenta para calcular la multa correspondiente, ya que esta se fija
entre una a cinco veces la diferencia de divisas no ingresadas (inc. c]);
Que,
lo expuesto, en manera alguna permite sostener que con la sanción del referido
decreto se desincrimina la figura infraccional contenida en la ley, ya que nada
impide considerar si queda configurado el tipo legal que describen los otros
dos incisos del art. 954 (a y b), ya que de ser así aquella falsa declaración
de haberse producido podría quedar encuadrada en dichas previsiones asegurando
así de este modo también, un efectivo control del tráfico de mercaderías,
debidamente tutelado por el régimen punitivo del derecho aduanero.
La
minoría integrada por los doctores Uslenghi y Galli dijeron:
La
jurisprudencia de los diferentes tribunales ha entendido pacíficamente que las
infracciones aduaneras no tienen una finalidad compensatoria de un perjuicio
económico, sino que se dirigen a la prevención de su comisión en razón de su
naturaleza penal; así lo han sostenido desde hace largos años y en forma reiterada,
tanto la Corte Suprema de Justicia (Fallos, 156:100; 184:162; 239:449; 267:457;
287:76; 289; 336; 290:202; 310:1163 y 302:276; Fallos, 304:849, 892; 308:124)
como esta Cámara (sala I, 11-6-81, Nación Argentina -Dirección Nacional de
Aduanas c. Rivarola, Olga Lucrecia 30-9-85, Empresa Líneas Marítimas
Argentinas, S.A. c. Fisco Nacional -A.N.A.-, sala II, 22-5-80, Aerolíneas
Argentinas Empresa del Estado sala III, 13-12-79, Chaparro, Dolly Yentel de
sala IV, 2-4-81, Cimac, S.C.A. 16-6-89, González, Zulma Haydeé Villa de
8-10-85, Enosa Argentina, S.A. c. Estado Nacional -A.N.A.- 20-5-86, A.N.A. c. Usarg, S.A.C. I.F.I. 12-10-89, Cotonbel, S.A. 13-4-94, Yarole, S.A. c. Estado
Nacional).
De
allí es que en el hecho infraccional aduanero resultaban de aplicación las
normas del código penal, tanto respecto a la configuración del hecho ilícito
como a las demás normas que regulan especialmente el tipo y las garantías
reconocidas constitucional y legalmente al presunto infractor.
Por
tanto, ha de considerarse que, ontológicamente, no existe diferencia entre las
infracciones y los delitos, más allá de la valoración que de ellos haga el
legislador para su punición. De ahí es que la conclusión necesaria es que a los
fines de la configuración de una infracción se requiere no sólo la existencia
de una acción tipificada ejecutada por una persona, sino que ella debe estar
dirigida hacia un resultado perjudicial el que, en principio, ha de alcanzarse,
produciendo un cambio material en el mundo exterior.
Sin
embargo, en vigencia de la ley de aduana, la jurisprudencia ha entendido que el
párrafo 2º del artículo 171, en la redacción dada por la ley 19.881 [ED,
46-1047], condenaba la falsa manifestación del exportador tutelaba el principio
básico de la veracidad y exactitud de la declaración que es objeto de una
operación (Fallos, 310:966). Tal conclusión fluía naturalmente del propio texto
de la norma en cuanto tipificada la acción ilícita en tanto expresamente se
preveía su punibilidad aun cuando no produjere ni pudiere producir perjuicio
fiscal (art. cit., 2º párr.). En otras palabras, el legislador, al describir el
hecho ilícito de la entonces llamada falsa manifestación hacía caso omiso de la
existencia o no de un perjuicio como resultado de aquella acción, bastando
entonces la discordancia entre lo declarado y lo comprobado.
Tal
doctrina quedó sin sustento normativo al sancionarse el nuevo régimen del
código aduanero. En efecto, al describirse la declaración inexacta -nueva
denominación dada al ilícito, en el artículo 954 se exige, a los fines de su
configuración la presencia de una consecuencia perjudicial que puede ser cierta
(produjere) o potencial (hubiere podido producir). Tal efecto dañoso se
presenta, conforme al texto de la norma bajo examen, en diferentes supuestos: a)
un perjuicio fiscal, o sea, un menor ingreso de tributos; b) una transgresión a
una prohibición a la importación o exportación; o, en lo que aquí interesa, o
c) el ingreso o el egreso desde o hacia el exterior de un importe pagado o a
pagar distinto del que correspondiere.
En
precedentes que dieron origen a este acuerdo plenario, la sala a la que
pertenecemos recordó que el código aduanero fue sancionado en vigencia del
decreto de 1964 en el que se dispuso -con el fin de permitir la satisfacción de
los requerimientos necesarios para atención de los compromisos en moneda
extranjera, asumidos tanto por los particulares como por el Estado u organismos
oficiales (ver considerando único del decreto)- la obligatoriedad de ingresar
al país el contravalor en divisas de la exportación de productos nacionales
(art. 1º) y de toda suma ganada en moneda extranjera a favor de un residente en
la República Argentina (art. 2º); paralelamente se prohibía la salida del
país, entre otros valores, los billetes extranjeros, excepto las sumas que
autorizan las presentes disposiciones a llevar consigo a los viajeros (art.
9º).
Este
régimen, que obligaba al ingreso al país y a la negociación en el mercado de
cambios interno de las sumas provenientes de exportaciones, se mantuvo, con ciertas
modificaciones, hasta la sanción el decreto 530/91. Por él, dentro del proceso
de desregulación del mercado cambiario, se liberó aquella negociación con el
fin de facilitar la operatoria -de los exportadores, toda vez que podrían
efectuar sus operaciones con plazos de cobro superiores a los ahora normados,
lo que les permitiría competir con mayores posibilidades en el mercado
internacional y abonar directamente en el exterior sus insumos de importación,
simplificándose la tramitación cambiaria correspondiente con la consiguiente
reducción de los costos operativos, al quedar sin efecto, consecuentemente, el
actual régimen de refrendación bancaria (consid. 8º). Tal decisión tenía
efectos, tal como lo sostenía el Poder Ejecutivo en el noveno considerando del
decreto en cuestión, sobre las denuncias al Banco Central de la República Argentina por la falta de ingreso de divisas que implicaba el comienzo de
actuaciones en dicha institución.
Ha
de recordarse que la figura penal del art. 954, inc. c), del código tiene su
antecedente en la modificación introducida al art. 171 de la ley de aduana por
medio de la ley 19.881, aun cuando con una terminología y motivación diferentes
que, en principio, permitieran sostener la interpretación dada a la norma en
vigencia por la Corte Suprema.
En
efecto, de la reforma introducida en aquel momento se penaba la diferencia
resultante dentro de las declaraciones comprometidas cuando se refiere a los
importes pagados o por pagar con relación a la mercadería por el consignatario,
importador o propietario, disposición que de acuerdo al informe de elevación
del proyecto tenía por fin evitar las operaciones de sobrefacturación o
subfacturación con el consiguiente perjuicio para los intereses fiscales. Es
decir, en la norma se hacía expresa referencia a la contraprestación debida por
el importador extranjero por la mercadería salida del territorio aduanero
nacional y cuyo monto debía ingresar en el patrimonio del vendedor exportador y
del cual la declaración comprometida debía responder fielmente a la realidad de
lo convenido.
Por
el contrario, en la redacción dada al inciso bajo examen, se abandonó la
expresión precio, para referirse específicamente al ingreso o egreso desde o
hacia el exterior de un importe pagado o por pagar distinto..., lo que señala
claramente que sus autores tenían en miras, ya no el precio a percibir por el
exportador, sino la protección del régimen de cambios entonces existente que
sometía a los importadores y exportadores a realizar todas las operaciones a
través del mercado oficial, de modo que la norma se constituía como un medio de
control del cumplimiento de las disposiciones cambiarias, función que la ley le
sumó a las específicamente aduaneras, conforme a lo previsto en el art. 23,
inc. 2) del cód. aduanero.
Eso
no supone que las diferencias de precio no se encuentren penadas en la
actualidad, toda vez que ellas son pasibles de producir un perjuicio al Fisco a
través de un menor ingreso tributario o de un indebido pago de beneficios
promocionales.
Como
se dijo al comienzo, al resolver en 11 de junio pasado la causa Bunge y Born
Comercial, S.A. (T.F. 7584-A) c. Administración Nacional de Aduanas sentó un
principio que se aparta absolutamente de la interpretación antes expuesta y
desarrolla un particular concepto del tipo infraccional que no puede ser
compartido por los suscriptos, por cuanto se aleja de los principios del
derecho penal liberal que rige en nuestro país.
En
dicho fallo se negó que la finalidad de la norma fuera exclusivamente la
protección del régimen de control de cambios, puesto que si tal fuese la
motivación de la norma, obviamente, ningún reproche hubiera merecido la
conducta de quien hubiese contratado una exportación por un precio mayor de lo
que correspondía. Sin embargo, el inciso c) bajo examen se vincula, dice el
Alto Tribunal, al ejercicio del poder de policía del Estado, y su texto no
admite una interpretación contraria a la que arriba puesto que se refiere a
importes distintos de los que efectivamente correspondieren. Concluyó el superior
sosteniendo que sería inaceptable entender que un régimen de libertad cambiaria
implique que las exportaciones no suponen un ingreso desde el exterior para el
exportador, independientemente del modo como esta decida disponer -sea en el
lugar que fuere del dinero que recibe. Consecuentemente, cabe concluir en que
la vigencia del decreto 530/91 no obsta a que pueda configurarse la infracción
prevista por el artículo 954, inciso c), del código aduanero, en tanto la
eliminación de la obligatoriedad de ingresar y negociar las divisas en el
mercado oficial de cambios no impide que puedan producirse las diferencias en
los importes pagados o por pagarse desde el exterior a que se refiere dicha
norma.
El
fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador,
y la primera fuente de interpretación de la ley son sus palabras, que deben
entenderse empleadas en su verdadero sentido, en el que tienen en la vida
diaria, partiendo de la base de que no son superfluas sino que han sido
empleadas con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los conceptos
(Fallos, 200:165; sala IV, 27-2-96, Empresas Líneas Marítimas, S.A. ídem,
9-3-98, Cafés La Virginia [TF 7722-A] c. A.N.A.).
De
la confrontación de los textos de los art. 171 de la ley de aduana y del art.
954, inc. c), del código aduanero resulta suficientemente claro que en este
último no hay referencia a importes a pagar al exportador o a los que debe
abonar el importador; ni tampoco a los fondos que ingresen o egresen al o del
patrimonio de aquellos. La norma es clara al hacer referencia al ingreso o el
egreso desde o hacia el exterior de un importe, con obvia referencia a un
territorio y no a un patrimonio personal. Es reiterativo sostener que al
liberarse el mercado cambiario, y al no ser necesario el ingreso o egreso de
las divisas a través del mercado en nuestro país, no existe necesariamente
ingreso o egreso del precio de la operación al territorio nacional desde o
hacia el exterior y cualquier diferencia en el precio de venta no puede, en
este aspecto, producir un hecho dañoso ilícito en materia aduanera.
Para
la Corte Suprema la figura del art. 954 del cód. aduanero persigue motivar a
los documentantes la observancia de una conducta ética, cual es la veracidad y
exactitud de las declaraciones, siéndole indiferente -pese al expreso texto de
la norma que tal discordancia con la realidad haya producido o podido producir
un perjuicio al Fisco o a los intereses del Estado.
Se
reitera que, el tipo penal se integra no sólo por la violación de una norma de
esa naturaleza, sino ella debe ser acompañada por un perjuicio o un peligro a
determinada persona, a la sociedad o al Estado y que se manifiesta
efectivamente en la realidad. Salvo norma expresa en contrario -como lo fue el
anterior texto del art. 171 de la ley de aduana no puede existir un hecho que
se califique como ilícito si no tiene una manifestación perjudicial
materializada en el mundo. La pretensión de la sanción de la mera declaración
inexacta sin consiguiente perjuicio conlleva a la existencia de un Estado que
impone determinadas conductas éticas a las personas, conductas que, en
definitiva, están reservadas a su propia conciencia, en tanto no trascienda al
mundo exterior provocando una lesión a terceros.
En
el caso que nos ocupa, por otra parte, la jurisprudencia sentada en el fallo
bajo examen, de algún modo se contradice con la doctrina sustentada por el
mismo Alto Tribunal al resolver las consecuencias de la liberación del mercado
de divisas en el régimen penal cambiario. Así ha ocurrido cuando, al resolver
en 6 de mayo de 1997, la causa Argenflora, S.A. (JA, 19-11-97; doct. jud.
1998-1-207; ED, 176-286), sostuvo que la sustitución del régimen extrapenal
impuesto por el decreto 2581/64, por el de libre acción establecido por el
decreto 530/91, hizo desaparecer, para el futuro, el presupuesto de aplicación
del régimen represivo, al eliminar la reglamentación que imponía el
cumplimiento de determinados actos, cuya infracción configura la conducta
descripta en la ley penal. Es decir, la desregulación del mercado de cambios
produjo en el ámbito cambiario una despenalización de la conducta hasta
entonces penada, en tanto en el orden aduanero sigue tipificada aquella
relacionada con diferencias en el valor de la mercadería, aun cuando esa
discordancia no produzca una alteración en el nivel de la imposición, ni una
debida prestación por parte del estado en materia de estímulos a la
exportación, y sólo una diferencia en los importes de las operaciones que no
ingresarán necesariamente en el mercado de cambios local.
No
existiendo posibilidad de un menor ingreso de dinero en concepto de tributos
para el Fisco o de una mayor erogación para éste por reembolsos, reintegros u
otros beneficios, la declaración inexacta en cuanto al precio de la mercadería
-cuyo monto no tiene necesariamente, ahora, que egresar o ingresar del
territorio nacional no produjo ningún cambio perjudicial que permita subsumir
ese hecho en la figura del art. 954, inc. c), la que ha perdido contenido.
En
consecuencia, y sin perjuicio de la doctrina de la Corte Suprema de Justicia la que no acatamos por entender que las razones expuestas
precedentemente no fueron consideradas por el Alto Tribunal, votamos por la
afirmativa.
En
virtud del resultado que instruye la votación que antecede, se establece como
doctrina legal la siguiente:
El
dictado del decreto 530/91 -que suprimió la obligación de ingresar al mercado
de cambios las divisas provenientes de exportaciones y otras operaciones no
afecta la configuración del ilícito previsto en el inc. c) del art. 954 del
cód. aduanero por falta de uno de los presupuestos tipificantes.
A
mérito de ello, vuelvan las actuaciones a la sala de origen. - Luis César
Otero. - Bernardo Licht. - Néstor Buján. - Pedro Coviello. - María Inés Garzón
de Conte Grand. - Marta Herrera. - Roberto Mordeglia. - Jorge Argento. -
Guillermo Galli. - Alejandro Uslenghi. - Pablo Gallegos Fedriani. - José María
Medrano (Fiscal General).